THE WARSAW INSTITUTE REVIEW

Data: 6 lipca 2019    Autor: Prof. Tomasz Grzegorz Grosse

Unia Europejska wobec światowych mocarstw

Rywalizacja USA z Rosją i Chinami otworzyła nowy etap zmiany post-zimnowojennego ładu międzynarodowego. Europa póki co w ograniczonym stopniu uczestniczy w tej rywalizacji, ale ma ambicje odgrywania jednej z głównych ról w nowym, wielobiegunowym ładzie geopolitycznym. Chciałaby też podtrzymać instytucje globalizacji gospodarczej, gwarantującej korzystną dla niej wymianę handlową i inwestycyjną w skali światowej.

Bruksela, Belgia, 11.04.2019. Komisja Europejska. © MARCIN OBARA (PAP)

Celem  analizy są relacje Unii Europejskiej (UE) z trzema mocarstwami: USA, Rosją i Chińską Republiką Ludową (ChRL). Wśród nich największe znaczenie mają nadal Stany Zjednoczone, choć ich potencjał geopolityczny systematycznie słabnie. Podobnie jest w przypadku Rosji, która w ostatnich latach starała się odbudowywać swoje dawne wpływy, a nawet je poszerzać, niemniej w porównaniu do okresu zimnowojennego wyraźnie straciła na znaczeniu. Z kolei Chiny są mocarstwem o rosnącym potencjale i ambicjach geopolitycznych, coraz wyraźniej dominującym w relacjach z Rosją, a także coraz śmielej rywalizującym o prymat z USA.

Unia Europejska stara się z jednej strony współpracować z tymi wszystkimi potęgami, ale jednocześnie w coraz większym stopniu podejmuje także współzawodnictwo. Wynika to ze zmian geopolitycznych. Zostały one zapoczątkowane przez upadek ładu zimnowojennego. Najpierw nastąpił rozpad bloku wschodniego i wyraźne osłabienie Moskwy. Później okazało się, że coraz większe problemy dotykają też USA. W ten sposób dominacja dwóch najbardziej znaczących państw po II wojnie światowej wydaje się przemijać, zwłaszcza w stosunku do państw zyskujących na wpływach i znaczeniu. Dotyczy to w pierwszym rzędzie ChRL, która coraz wyraźniej dąży do przejęcia od Waszyngtonu wiodącej roli w nowym,
sino-centrycznym ładzie globalnym.

Innym obok Chin państwem, które wyraźnie zyskało po zakończeniu zimnej wojny są zjednoczone Niemcy. Procesy integracyjne w Europie do tej pory wspierały potencjał i rolę międzynarodową tego kraju. Niemniej UE stoi przed wieloma wyzwaniami, a póki co Niemcy nie są regionalnym hegemonem. Dla kierowania Unią potrzebują wsparcia ze strony innych państw członkowskich, w największym stopniu Francji. W ten sposób Niemcy i cała UE weszły w okresie dynamicznych zmian ładu międzynarodowego z wielkimi aspiracjami zajęcia w nim jak najbardziej uprzywilejowanej pozycji. Niemniej coraz bardziej zmniejszają się szanse, aby mogły zrealizować swoje ambicje.

Analizowane zagadnienie stanowiska UE wobec światowych mocarstw prowadzone jest pod kątem koncepcji geoekonomii. Najczęściej jest ona definiowana jako wykorzystywanie przez państwa instrumentów gospodarczych do celów strategicznych, zarówno w sferze gospodarczej, jak i geopolityce[1]. Dotyczy to uzyskania asymetrycznych przewag nad rywalami, które pozwolą na ich osłabienie, zależność, a tym samym poddanie władzy dominującego mocarstwa. W przypadku Unii Europejskiej działania geoekonomiczne są podejmowane przede wszystkim przez niektóre państwa członkowskie, z reguły te największe. Na poziomie Unii Europejskiej tego typu aktywność jest mniej widoczna, choć przedstawiciele instytucji unijnych także mogą ją podejmować, zwłaszcza pod wpływem presji rządów narodowych. W polityce zewnętrznej największy wpływ na instytucje UE mają Francja i Niemcy, wcześniej również Wielka Brytania, ale od chwili referendum dotyczącego brexitu, rola Londynu na tym polu wyraźnie się zmniejszyła. Także w przypadku kształtowania unijnej polityki wobec mocarstw zewnętrznych, pierwsze skrzypce grają Berlin i Paryż. Celem analizy jest odpowiedź na pytanie, jaka jest specyfika geoekonomii europejskiej. Dotąd w podejściu UE dominowały przede wszystkim interesy ekonomiczne, a kwestie geopolityczne były raczej drugoplanowe. To właśnie dlatego UE jest określana jako potęga gospodarcza, ale geopolitycznego karła. Czy w związku z tym w dalszym ciągu dominują cele ekonomiczne, a może są one stopniowo uzupełniane o geopolityczne? Czy instrumenty gospodarcze są wykorzystywane do realizacji celów geostrategicznych?

Belgia, 11 grudnia 2017 r. Federica Mogherini – wysoki przedstawiciel UE w sprawach zagranicznych. © STEPHANIE LECOCQ (PAP/EPA)

USA

Naukowcy zauważają, że na początku XXI wieku uległy osłabieniu relacje UE z USA, zarówno na płaszczyźnie ekonomicznej, jak i w odniesieniu do geopolityki[2]. Po zakończeniu zimnej wojny rola NATO i USA w Europie Zachodniej uległa zmianie. Wynikało to ze zmniejszenia zagrożenia ze strony Rosji, a zwłaszcza postrzegania tego niebezpieczeństwa we Francji i Niemczech. Tym samym geopolityczne podstawy współpracy transatlantyckiej uległy erozji. Pierwszoplanowe znaczenie dla obopólnych relacji zyskały kwestie gospodarcze, co potwierdzają wcześniejsze badania.  Dla instytucji UE kluczową sprawą w polityce zewnętrznej jest promowanie europejskich interesów gospodarczych[3]. Wynika to w pewnym stopniu z ukształtowania kompetencji UE w tej sferze. Zewnętrzna polityka handlowa jest kompetencją wyłączną Unii i jest zarządzana przez Komisję Europejską.
Z kolei europejska polityka zagraniczna i bezpieczeństwa jest kształtowana przede wszystkim w instytucjach międzyrządowych, a więc przez państwa członkowskie. Rola Komisji jest tutaj znacznie mniejsza, niż w polityce handlowej, a Trybunał Sprawiedliwości UE jest wyłączony z tego obszaru. Niemniej bez względu na podział kompetencji w polityce zewnętrznej UE,
to państwa członkowskie pełnią zasadniczą rolę strategiczną w sferze gospodarki i geopolityki. Skupienie UE na interesach ekonomicznych wynika więc nie tyle z przyznanych jej kompetencji lecz przede wszystkim z preferencji największych państw.

Jednocześnie relacje gospodarcze z Waszyngtonem cechowała rosnąca liczba rozbieżności. Przykładem była asertywność obu stron w rokowaniach na temat Transatlantyckiego Partnerstwa w dziedzinie Handlu i Inwestycji (TTIP), które nie mogło zostać wynegocjowane w okresie prezydentury Baracka Obamy, a następnie rozmowy na ten temat zostały faktycznie zawieszone przez Donalda Trumpa[4]. Spory dotyczyły wielu sektorów gospodarczych, poczynając od przemysłu lotniczego (długoletni konflikt prawny na forum Światowej Organizacji Handlu (WTO), importu stali i samochodów do USA, blokowania importu amerykańskiej żywności przez UE, zmniejszenia monopolistycznej pozycji amerykańskich firm internetowych na rynku wewnętrznym, a także ograniczenia importu uzbrojenia z USA[5]. Rozbieżności interesów ekonomicznych uległy nasileniu w ostatnich latach, zwłaszcza za administracji Trumpa. Dlatego naukowcy uznają nawet, że następuje dezintegracja wzajemnych relacji[6].

W coraz większym stopniu pogorszenie tych relacji obejmowało kwestie geopolityczne. Były one niekiedy funkcją interesów gospodarczych, tak jak to miało miejsce w przypadku odmiennego podejścia do kwestii Iranu. Dla największych państw UE – sygnatariuszy porozumienia nuklearnego z Teheranem z roku 2015[7]– podtrzymanie tej umowy miało wymiar ekonomiczny, gdyż wiele firm europejskich uczestniczyło w wymianie gospodarczej z tym krajem i obawiało się powrotu amerykańskich sankcji. Dlatego Niemcy, Francja i Wielka  Brytania założyły spółkę INSTEX, która miała obsługiwać transakcje finansowe z Iranem, co w założeniach miało pozwolić firmom europejskim na uniknięcie amerykańskiego systemu finansowego. Okazało się to nieskuteczne, gdyż największe przedsiębiorstwa obawiały się sankcji w postaci zamknięcia dostępu do amerykańskiego rynku i do sektora finansowego tego kraju. Postawione przed wyborem współpracy z USA albo z Iranem – wybrały większego partnera. Dla strony europejskiej ważny był również czynnik geopolityczny sporu wokół Iranu. Było to związane z dążeniem do ładu wielobiegunowego, a tym samym obrony porozumienia wielostronnego z Teheranem mającego duże znaczenie dla sytuacji strategicznej na Bliskim Wschodzie.

Wychodząc z okresu zimnowojennego Europa Zachodnia liczyła na to, że będzie możliwe przełamanie dominacji Waszyngtonu i stworzenie bardziej zrównoważonego, wielobiegunowego ładu, opierającego się na umowach wielostronnych, a tym samym na prawie i organizacjach międzynarodowych. Uznawano, że w takim środowisku europejska siła regulacyjna i dyplomatyczna będzie święcić tryumfy. Unia zamierzała więc budować swój potencjał geopolityczny mniej na sile wojskowej, a bardziej na gospodarczej oraz potencjale negocjacyjnym. Naukowcy dowodzą, że europejskie dążenia do wielobiegunowości są najczęściej inicjowane i zawierane przez państwa członkowskie, niekiedy bez udziału instytucji unijnych (tak było w przypadku formatu normandzkiego z 2014 roku). Są także stosunkowo nieliczne i mało skuteczne[8]. Europejskie ambicje wielobiegunowości w dużym stopniu opierały się na ładzie międzynarodowym, który został ustanowiony po II wojnie światowej i był gwarantowany przez USA. Tymczasem jedną z najważniejszych manifestacji europejskiego podejścia do wielobiegunowości było akcentowanie strategicznej autonomii w polityce obronnej, co w największym stopniu dotyczyło niezależności od wpływów i strategii USA. Jest to więc największy paradoks europejskich ambicji: z jednej strony mają na celu uwolnienie się od wpływu Waszyngtonu w polityce międzynarodowej, z drugiej ich skuteczność realizacji opiera się w wielkim stopniu na instytucjach ładu amerykańskiego, albo zależy od politycznego wsparcia Waszyngtonu.

Niemniej akcentowanie niezależności przez stronę europejską powodowało, że UE nie podążała za Waszyngtonem w jego wielu inicjatywach geopolitycznych. Przejawem tego zjawiska była polityka wobec Iranu, Rosji i NATO (przykładem jest niechęć Francji i Niemiec do rozszerzenia sojuszu o Gruzję i Ukrainę, udzielenia pomocy wojskowej Ukrainie, zwiększenia obecności USA w Europie Środkowej[9]), jak również spór USA z Chinami dotyczący Morza Południowochińskiego[10]. We wszystkich przypadkach największe państwa członkowskie obawiały się też reperkusji ekonomicznych płynących z popierania polityki USA. W sytuacji projektów gospodarczych, które wiązały się z ryzykiem dla bezpieczeństwa – największe państwa UE zazwyczaj przedkładały korzyści ekonomiczne ponad kwestie geopolityczne. Przykładem jest rozbudowa gazociągu północnego[11]lub przyjmowanie chińskiej technologii G5[12]wbrew sprzeciwowi Waszyngtonu, a nawet pod groźbą sankcji ze strony USA[13].

Z biegiem czasu od zakończenia zimnej wojny Paryż i Berlin – a co za tym idzie także Bruksela – w coraz mniejszym stopniu traktowały USA jako sojusznika geopolitycznego, a coraz częściej jako rywala gospodarczego. Sojusz z Waszyngtonem był niejednokrotnie postrzegany jako obciążenie geopolityczne, mogące mieć niekorzystne reperkusje ekonomiczne. Nic więc dziwnego, że europejskie marzenie dotyczące ładu wielobiegunowego było wspierane zarówno w Moskwie, jak i w Pekinie[14]. Obie stolice miały własne ambicje geopolityczne w rywalizacji z Waszyngtonem, a osłabienie więzi transatlantyckich miało zasadnicze znaczenie dla ich dążeń, gdyż zmniejszało możliwości oddziaływania USA.

Niemiecka kanclerz Angela Merkel, wysoka przedstawiciel Unii Europejskiej do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa Federica Mogherini i francuski prezydent Emmanuel Macron pozują do fotografów podczas „konferencji Bałkanów Zachodnich” w kancelarii w Berlinie, 29 kwietnia 2019 roku. © FILIP SINGER (PAP/EPA)

Rosja

Według naukowców po zakończeniu zimnej wojny Rosja nie była uznawana w Zachodniej Europie jako zagrożenie dla bezpieczeństwa[15]. Przykładowo po wojnie w Osetii Południowej w roku 2008 tylko państwa bałtyckie i Polska zwiększyły wydatki zbrojeniowe. W pozostałej części UE ulegały one dalszej redukcji. Wydatki na ten cel wzrosły ponownie w Polsce, Szwecji i w państwach bałtyckich po agresji Rosji na wschodnią Ukrainę i aneksji Krymu w 2015 roku, ale uległy zmniejszeniu m.in. w Niemczech[16]. Nawet pod bezprecedensowym naciskiem administracji Trumpa na Berlin, aby zwiększył swoje wydatki na ten cel, ponownie podjęto decyzję o ich redukcji do 1,2 proc. PKB w 2022 roku (NATO oczekuje 2 proc. w stosunku do PKB)[17].

Pewna zmiana w podejściu UE nastąpiła po rozpoczęciu konfliktu na wschodzie Ukrainy i aneksji Krymu przez Rosję. Francja i Niemcy podjęły rokowania z Rosją w ramach tzw. formatu normandzkiego, co ciekawe bez udziału przedstawicieli UE lub innych państw członkowskich. Następnie pod wpływem zestrzelenia samolotu pasażerskiego nad Ukrainą z liczną grupą obywateli europejskich na pokładzie wszystkie państwa członkowskie (czyli UE) nałożyły sankcje na Rosję. Czynnikiem decydującym dla podjęcia tego kroku była nie tyle presja ze strony mediów, co nacisk administracji amerykańskiej[18].

Pomimo tego Europa Zachodnia wyraźnie ustępuje w sporach prowadzonych z Rosją. Przykładem są projekty unormowania relacji ze wschodnim sąsiadem proponowane przez naukowców i rozważane przez decydentów politycznych[19]. Zachęcają one do ustabilizowania relacji geopolitycznych z Moskwą nawet kosztem nieformalnej zgody na aneksję Krymu i zobowiązania, że Ukraina nigdy nie zostanie członkiem UE lub NATO. Dodatkowym czynnikiem jest tradycyjnie wysokie poparcie dla normalizacji relacji z Rosją w niektórych państwach UE, tradycyjnie we Francji, Włoszech i na Węgrzech. Ruchy eurosceptyczne współpracujące i w części finansowane przez Rosję, dodatkowo tworzą presję polityczną na tego typu zmiany[20]. Co więcej, dążenie do autonomii strategicznej wobec USA w europejskiej polityce obronnej prowadzi w opinii naukowców do konieczności unormowania relacji geopolitycznych z Rosją[21]. Sama UE i jej siły zbrojne nie mogą bowiem w przewidywalnej przyszłości zastąpić NATO w przypadku konfliktu z Rosją. Tak więc rozbrat z Waszyngtonem i zmniejszenie obecności USA w Europie musi prowadzić do konieczności ułożenia relacji geopolitycznych z Kremlem, w dodatku, w dużym stopniu na warunkach rosyjskich. W zamian oczekiwana jest poprawa wzajemnych relacji na płaszczyźnie ekonomicznej. Wymownym przykładem takiej polityki była rozbudowa gazociągu północnego Nord Stream 2 w tym samym czasie, kiedy UE nakładała sankcje na Moskwę[22]. Z pozoru wydaje się to być zachowaniem schizofrenicznym. Niemniej dawało jasny sygnał Kremlowi, że sankcje są przejściowe, zaś współpraca ekonomiczna strategiczna.

Podsumowując, Europa Zachodnia, a tym samym instytucje unijne, nie postrzegały Rosji w ostatnich latach jako rywala lub nawet poważne zagrożenie geopolityczne. Była ona raczej uznawana za potencjalnego partnera gospodarczego, a w przyszłości również politycznego.

CHRL

ChRL była przez długie lata traktowana jako ważny partner gospodarczy, z którym współpraca przynosiła korzyści największym europejskim eksporterom (przede wszystkim niemieckim). Właśnie dlatego państwa europejskie przychylnie odpowiadały na chińskie inicjatywy gospodarcze, nawet wówczas kiedy budziło to najwyższy niepokój ze strony Waszyngtonu. Tak było w przypadku wejścia w charakterze państw założycielskich przez największe kraje UE do Azjatyckiego Banku Inwestycji Infrastrukturalnych. Niemniej pod koniec drugiej dekady XXI wieku podejście UE do Chin zaczęło ulegać zmianie. Komisja Europejska określiła to państwo mianem konkurenta ekonomicznego i systemowego rywala, który promuje alternatywny model zarządzania gospodarczego[23]. W awangardzie protekcjonistycznego kursu wobec Pekinu znalazły się Berlin i Paryż. Zaostrzyły one nadzór nad chińskimi inwestycjami w swoich krajach, obawiając się przede wszystkim o strategiczne technologie, istotne dla długofalowej konkurencyjności rodzimych gospodarek[24].

Pod wpływem obu państw bardziej stanowcze stanowisko zajęła także Komisja Europejska. W 2019 roku domagała się od ChRL wzajemności w relacjach gospodarczych, w tym równego traktowania inwestorów europejskich na rynku chińskim, podobnego do tego jak funkcjonują przedsiębiorstwa rodzime. Chodziło zwłaszcza o otwarcie tego rynku na inwestycje z UE, zaprzestanie praktyki wymuszania transferu technologii do miejscowych kooperantów i subwencjonowania przez państwo chińskich eksporterów. Komisja zapowiedziała również ściślejsze kontrolowanie inwestycji chińskich na rynku wewnętrznym, jak również zamknięcie dostępu do europejskiego rynku zamówień publicznych dla chińskich przedsiębiorstw, o ile ChRL nie otworzy na zasadzie wzajemności swoich przetargów. UE zamierzała zmienić regulacje WTO w celu ograniczenia protekcjonizmu ze strony ChRL. Choć kilka państw europejskich dopuściło chińską technologię G5 na swój rynek, to Komisja chciałaby w przyszłości wypracować wspólne unijne stanowisko w tej sprawie[25]. Paryż, Berlin i Bruksela były także zaniepokojone inwestycjami infrastrukturalnymi dokonywanymi na terenie UE w ramach nowego jedwabnego szlaku, w tym zwłaszcza w Grecji, Portugalii, we Włoszech, państwach Europy Środkowej i na Bałkanach[26]. Jak się wydaje, zaostrzenie kursu wobec Chin wynikało bardziej ze względów gospodarczych, aniżeli geopolitycznych.

Naukowcy uznają, że największe państwa i sama UE jest pasywna wobec ChRL na płaszczyźnie geopolitycznej[27]. Wspomniane podmioty nie postrzegały Pekinu jako rywala politycznego lub zagrożenia dla bezpieczeństwa. Jednocześnie stolice największych krajów obawiały się reperkusji gospodarczych w przypadku, kiedy wspierałyby USA w sporach o charakterze geostrategicznym. Działo się tak nawet wówczas, kiedy Pekin nie stosował się do prawa międzynarodowego, skądinąd bardzo ważnego w oficjalnej unijnej retoryce. Należy przypomnieć, że Chiny odmówiły respektowania orzeczenia trybunału arbitrażowego z roku 2016, w sprawie naruszenia Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza[28]. Reakcja UE na stanowisko Pekinu była zdawkowa, żeby nie powiedzieć żadna.

Rządy narodowe wyraźnie ustępowały geopolitycznie przed Chinami, starając się pozostawić drażliwe sprawy (takie jak np. przestrzeganie przez ChRL praw człowieka) instytucjom unijnym[29]. W tym samym czasie, kiedy Komisja Europejska krytykowała politykę Chin – w tym jej rosnące inwestycje we Włoszech i na Bałkanach Zachodnich[30]– francuski rząd podpisywał z przewodniczącym Xi Jinping kontrakty gospodarcze o wartości 40 mld euro[31].

Jedynym wyjątkiem od geopolitycznej pasywności Europy wobec Państwa Środka wydaje się być coraz dalej idąca chińska penetracja inwestycyjna i polityczna w Europie Środkowej i na Bałkanach.Niepokoiła ona największe państwa unijne, zwłaszcza Niemcy. Co jest jednak charakterystyczne, to właśnie przedstawiciele Komisji Europejskiej w największym stopniu wyrażali zaniepokojenie tą ekspansją na europejskim „podwórku”. W dokumencie przygotowanym na szczyt Rady Europejskiej urzędnicy domagali się większej jedności państw członkowskich w odniesieniu do formatu „16 + 1”, respektowania europejskich norm i wartości na Bałkanach Zachodnich. Wskazywali na to, że ambicje Pekinu w zakresie zbudowania do 2050 roku prymatu technologicznego sił zbrojnych stanowi wyzwanie dla europejskiego bezpieczeństwa[32].

Mimo to należy uznać, że państwa europejskie i sama UE postrzega Chiny przede wszystkim jako rywala ekonomicznego, a mniej geopolitycznego. Jednocześnie państwa członkowskie są w tej sprawie mocno podzielone. Obrońcą chińskich interesów w UE były m.in. Portugalia, Grecja, Węgry i coraz bardziej Włochy, czyli państwa skłócone z Brukselą lub najbardziej dotknięte przez kryzys w strefie euro. W ten sposób europejskie kryzysy i pęknięcia polityczne w ramach UE są skrzętnie wykorzystywane przez Pekin do promowania własnych interesów geoekonomicznych.

Podsumowanie

Myśląc o podejściu UE do największych mocarstw należy przede wszystkim mieć na uwadze politykę Francji i Niemiec, od czasu do czasu także innych państw członkowskich, pod wpływem których kształtuje się stanowisko instytucji unijnych w polityce zewnętrznej.  UE w relacjach międzynarodowych była dotąd zainteresowana głównie promocją i obroną europejskich interesów gospodarczych. W zakresie geopolitycznym podstawowe znaczenie miała koncepcja wielobiegunowości oraz strategicznej autonomii.Niekiedy była to narracja umożliwiająca rozwój interesów gospodarczych lub legitymizująca protekcjonizm gospodarczy, bądź finansowanie ze środków unijnych rozwoju i sprzedaży europejskiego uzbrojenia. Naukowcy wskazują na ograniczony zakres europejskiej strategii geopolitycznej i słabość jej realizacji[33]. Nierzadko interesy gospodarcze miały wyraźny prymat przed geopolitycznymi, albo widoczna była obawa decydentów, aby aktywność geopolityczna nie narażała europejskiego biznesu na straty. Nawet jeśli podmioty europejskie – w tym wiodące dla polityki unijnej państwa członkowskie – miały rosnące ambicje geopolityczne, to albo były one ściśle powiązane z interesami ekonomicznymi, albo UE nie była gotowa na ich bardziej stanowczą realizację. Można znaleźć tylko kilka wyjątków od tej reguły (np. sankcje nałożone na Rosję po aneksji Krymu). Europejska geoekonomia była więc skoncentrowana na prymacie gospodarki, co oznacza, że instrumenty polityki zagranicznej miały wspierać ten cel, a kwestie geopolityczne nie powinny w założeniach z nim kolidować.

All texts published by the Warsaw Institute Foundation may be disseminated on the condition that their origin is credited. Images may not be used without permission.

Powiązane wpisy

Fundacja Warsaw Institute

• O nas
• Misja
• Członkowie zarządu
• Rada fundacji
• Wesprzyj nas
• Media

• Programy
• Russia Monitor
• INFO-check Ukraine
• Dezinformacja
• Raporty Specjalne

• The Warsaw Institute Review
• Wydania
• Autorzy

• Kontakt
• Subskrybuj