THE WARSAW INSTITUTE REVIEW
Data: 5 maja 2021 ; Autor: Aleksandra Rybińska
Jak Chiny ograły Europę
„Stany Zjednoczone powinny pogodzić się z myślą, że we współzależnym świecie nie będzie gospodarczego rozprzęgania (decoupling) z Chinami” – pisze grupa transatlantycka przy The German Marshall Fund of the United States w raporcie, którego tytuł wyraża potrzebę zwiększonych ambicji w relacjach między Berlinem a Waszyngtonem . Według analityków pogorszenie się tych stosunków w okresie prezydentury Donalda Trumpa wywołało w Niemczech „strategiczny kryzys”. Bez USA nie będzie zachodniego sojuszu ani stabilnej i zjednoczonej Europy. Cała nadzieja w nowym prezydencie Stanów Zjednoczonych Joe Bidenie oraz przywództwie i politycznej woli następcy Angeli Merkel, odchodzącej z niemieckiej polityki na jesieni tego roku.
Chęć ożywienia relacji transatlantyckich nie oznacza jednak wcale, że Niemcy są gotowe zrezygnować ze swoich gospodarczych interesów, a te lokują m.in. w Państwie Środka. Podczas forum ekonomicznego w Davos pod koniec stycznia kanclerz Niemiec dała wyraźnie do zrozumienia, że Europa nie powinna wybierać stron w sporze handlowym między Waszyngtonem a Pekinem. „Wolałabym uniknąć utworzenia się dwóch (zimnowojennych) bloków. Nie byłoby to sprawiedliwe dla wielu społeczeństw, gdybym powiedziała: o, tu są Stany Zjednoczone, a tam Chiny, a my się grupujemy wokół jednych albo drugich” – podkreśliła[1]. Jednocześnie przyznała rację przywódcy Chin Xi Jinpingowi, że „świat potrzebuje więcej multilateralizmu”. Ten multilateralizm, jak dodała, znalazł wyraz m.in. w umowie w sprawie inwestycji między Unią Europejską a Chinami (CAI – Comprehensive Agreement in Investment), podpisanej w grudniu 2020 r. pod naciskiem Berlina i Paryża. Umowy, z której – jak zaznaczyła szefowa niemieckiego rządu – „jest bardzo zadowolona”. Wygląda na to, że Niemcy „chcą mieć ciastko i zjeść ciastko”: poprawę relacji transatlantyckich przy jednoczesnym rozwijaniu stosunków handlowych z Państwem Środka. Pytanie tylko, czy jest to możliwe, jeśli weźmiemy pod uwagę, że obecny status quo, korzystny dla Niemiec, nie jest akceptowany ani przez Chiny, ani przez USA.
Zmiana przez handel
Jak wcześniej zaznaczono, dążenie Berlina (oraz Paryża) do ułożenia sobie relacji z Pekinem znalazło wyraz we wspomnianej umowie CAI, po siedmiu latach żmudnych negocjacji, naznaczonych brakiem zainteresowania Pekinu. Zawarcie umowy było tak niespodziewane, że zaskoczyło nawet doświadczonych analityków[2]. O asymetrii w relacjach handlowych między Europą a Państwem Środka mówi się wprawdzie od lat, i tak samo długo Unia Europejska usiłuje temu zaradzić, ale Chiny jak dotąd nie były zainteresowane otwarciem swojego rynku na europejskich inwestorów. Jeszcze w czerwcu na szczycie UE-Chiny panowała – jak pisze na swoich stronach internetowych niemiecka rozgłośnia publiczna Deutsche Welle – „lodowata atmosfera”, a nie wydano nawet wspólnego komunikatu prasowego. Wcześniejszy szczyt został odwołany, oficjalnie z powodu pandemii COVID-19, a nieoficjalnie z przyczyny braku zainteresowania Pekinu[3].
Co więc spowodowało, że do zawarcia umowy ostatecznie doszło? Powodów należy szukać w chęci podkreślenia „strategicznej autonomii” Europy – o której prezydent Francji Emmanuel Macron mówi od lat w dobrej gaullistowskiej tradycji – oraz ułożenia sobie relacji z Państwem Środka przed zaprzysiężeniem Joe Bidena na prezydenta USA, by zapewnić francuskim oraz niemieckim koncernom – takim jak Daimler, Merck czy Airbus – jak najlepsze warunki dostępu do chińskiego rynku[4]. W 2020 r. Chiny wyprzedziły Stany Zjednoczone jako największego partnera handlowego Unii Europejskiej, z obrotami w handlu sięgającymi 500 mld euro. Ponadto Paryż i Berlin obawiały się, że ich koncerny pozostaną w tyle, za amerykańskimi czy azjatyckimi, po zawiązaniu Regionalnego Kompleksowego Partnerstwa Gospodarczego przez Chiny w listopadzie 2020 r. z 13 krajami Azji, Nową Zelandią i Australią oraz umowie handlowej I fazy między Pekinem a Waszyngtonem, zawartej w lutym ub.r.
Z perspektywy Berlina i Paryża, Chiny i USA raz się dogadują, raz się spierają, więc miejsce między jednymi a drugimi może się okazać na dłuższą metę dość niewygodne. Wyjście przed szereg wydawało się z tej perspektywy najrozsądniejszym krokiem. Niektórzy analitycy wskazują także na zasadę zmiany przez handel, która ma pokutować w niemieckiej polityce od czasów Ostpolitik Willy’ego Brandta i powodować, że Niemcom nie przeszkadzają autokracje, kleptokracje czy teokracje, byle można było robić z nimi interesy – w imię realizmu politycznego oraz zachowania pokoju[5]. A wraz z niemieckimi towarami do nawet najbardziej odległych autokracji dotrą w końcu niemieckie zasady demokracji.
To prawda, że wielu niemieckich socjaldemokratów do dziś uważa, że polityka Brandta – czyli robienie interesów z enerdowską dyktaturą – przyczyniła się do zjednoczenia Niemiec. Ale to miało miejsce dawno, a Chiny to nie NRD. Świat się od tego czasu zmienił i zasada zmiany przez handel, stosowana wobec postsowieckiej Rosji, nie przyniosła do dziś wymiernych rezultatów. Wręcz przeciwnie, Władimir Putin trzyma się mocno, a Berlin współfinansuje jego rządy poprzez projekt Nord Stream 1 i 2. Już na początku XXI w., za kanclerstwa Gerharda Schrödera, niemiecka SPD zaczęła żegnać się z Ostpolitik.
Zmianę przez handel zastąpiła zwykła hipokryzja. Berlin udaje, że obchodzi go stan demokracji w Rosji lub Chinach, byle tylko móc robić z nimi interesy. Nikt w Berlinie nie wierzy – mimo deklaracji w tym kierunku, choćby z ust ministra gospodarki Petera Altmaiera – że kupując niemieckie samochody Chiny się zdemokratyzują[6]. Jest to zasłona dymna, która ma przykryć bezwzględną realizację twardych interesów przez Berlin. Niemieckie koncerny samochodowe mają za sobą poważny kryzys i potrzebują nowych rynków zbytu. Angela Merkel nie dlatego unika krytykowania Pekinu za jego brutalne traktowanie Hongkongu czy Ujgurów, bo wierzy, że wolny handel prowadzi do wolności politycznej, tylko dlatego że obawia się gospodarczych konsekwencji takiego kroku. Państwo Środka jest znane ze stosowania tzw. twardych instrumentów geopolityki, jak np. karnych ceł, by ukarać partnerów handlowych za zbyt ostrą krytykę polityki Xi Jinpinga, o czym całkiem niedawno boleśnie przekonała się Australia[7]. Chiny ponadto uważają, jak podkreślał wielokrotnie ekspert ds. Rosji i Dalekiego Wschodu dr Michał Lubina z Uniwersytetu Jagiellońskiego, że „są centrum świata, a reszta to mniejsze lub większe barbarie”[8].
Afront dla USA
Z perspektywy Pekinu więc to Chiny powinny wpływać na Europę, na ten „zgniły kontynent”, jak podkreślali w obliczu pandemii politycy Komunistycznej Partii Chin (KPCh), a nie na odwrót. Chińska perspektywa jest dobrze znana elitom politycznym w Berlinie. Wypowiedzi niemieckich polityków o zmianie przez handel, multilateralizmie czy stabilności ładu światowego należy więc traktować jako elementy teatrzyku politycznego. Co nie oznacza, że Berlin nie miał motywacji politycznych zawierając umowę CAI. Bo miał.
Niemcy chcą zachować obecne status quo możliwie jak najdłużej, być „uczciwym brokerem” między Waszyngtonem a Pekinem, nieodzownym elementem rysującej się nowej globalnej układanki. Państwo Środka miało oczywiście swoje własne powody, by pomimo wcześniejszej niechęci przyjąć ofertę Europy i zawrzeć CAI. Gdy stało się jasne, że Joe Biden zastąpi Donalda Trumpa i będzie prowadził taką samą, a może nawet ostrzejszą, politykę wobec Chin, Pekin postanowił się ugiąć na tyle, by zawarcie umowy z Brukselą stało się możliwe. Skoro chińskie firmy już dziś mają pełen dostęp do europejskiego rynku i zamierzają wycisnąć z niego, ile się da, korzyści płynące z umowy dla Pekinu muszą być więc natury politycznej.
Po pierwsze: dostarcza ona legitymizacji dla komunistycznego reżimu, i to nie tylko na rynku wewnętrznym, w chwili, gdy wizerunek Pekinu został mocno nadszarpnięty przez pandemię, zamieszki w Hongkongu i prześladowanie Ujgurów. Po drugie, i to jest zapewne najważniejsze: chińskie władze mają nadzieję, że umowa zablokuje powstanie zjednoczonego frontu antychińskiego, czyli stałej koordynacji polityki wobec Chin między UE a USA. Xi Jinping osobiście wziął udział w ostatnim etapie negocjacji, co pokazuje, że Chinom zależało na dopięciu sprawy w okresie zawieszenia pomiędzy końcem jednej prezydentury w USA a początkiem kolejnej. Jest to sygnał wysłany Waszyngtonowi, że Pekin się nie ugnie i chce wbić trwały klin między Stary Kontynent a Nowy Świat. Chiny wykorzystały przy tym potrzebę ogłoszenia sukcesu przez Niemcy w chwili, gdy w Europie o sukcesy trudno, a Unię Europejską rozdzierają spory – o praworządność, finanse i odpowiedź na kryzys związany z COVID-19.
Pekin wzmocnił zatem swoją pozycję wobec USA, a w relacjach transatlantyckich pogłębił nieufność. Zapewnił sobie także dalsze europejskie inwestycje w celu utrzymania rozwoju gospodarczego i technologicznego. Oznacza to oczywiście, że relacje z Chinami będą jednym z głównych punktów tarć między UE a administracją Bidena, którego naciski będzie trudniej lekceważyć Europie niż presję Trumpa. Jednocześnie dojdzie do intensyfikacji zależności gospodarczych z Chinami, co będzie wiązało się z większą podatnością europejskich koncernów na naciski Pekinu[9]. A przecież nie tak miało być.
W 2019 r. po latach zacieśniania gospodarczych więzi z Państwem Środka UE opublikowała nową strategię wobec Chin, w której określiła je jako „systemowego rywala”. Zaostrzenie kursu Brukseli wobec Pekinu nastąpiło z tych samych pobudek co ostry zwrot USA w tej kwestii. Należą do nich: pogłębienie autorytaryzmu pod rządami Xi Jinpinga; brak nadziei na znaczące reformy gospodarcze; potwierdzenie roli Komunistycznej Partii Chin w życiu społecznym i gospodarczym; eksternalizacja problematycznych praktyk politycznych i gospodarczych, m.in. za pośrednictwem inicjatywy Jedwabnego Szlaku (Belt and Road Initiative), oraz agresywne strategie handlowe jak Made in China 2025[10].
Zawarcie umowy o inwestycjach z UE należy więc uznać za ogromny strategiczny oraz dyplomatyczny sukces Pekinu. Przyszły doradca Bidena ds. bezpieczeństwa, Jake Sullivan, usiłował wpłynąć na negocjacje, ale jego zastrzeżenia zostały zignorowane. Krytycy, wśród nich niemieccy Zieloni, uważają, że UE dała się ograć jak dziecko i wskazują na dumping cenowy stosowany przez Chiny, niewolniczą pracę Ujgurów w chińskich fabrykach oraz agresywną politykę Państwa Środka na Morzu Południowochińskim, z której Pekin zapewne nie zrezygnuje, bez względu na to, co obiecał Europejczykom.
Optymizm czy naiwność?
Te pierwsze dwa problemy CAI miało co najmniej po części rozwiązać. Ale czy rzeczywiście tak się stało? UE twierdzi, że umowa zdyscyplinuje chińskie koncerny państwowe, które będą musiały trzymać się międzynarodowych zasad, a Pekin zostanie zobligowany do poprawy dostępu unijnych inwestorów do swojego rynku w sektorze samochodowym, usług zdrowotnych, telekomunikacyjnych, chmur danych, usług transportowych i inżynieryjnych w budownictwie. Ponadto Europejczycy mają być chronieni przed transferem technologii wymuszanym w Chinach od zagranicznych inwestorów oraz zyskać większą przejrzystość co do chińskich subsydiów.
W skrócie: celem umowy jest zlikwidowanie asymetrii w dostępie do rynków pomiędzy UE a Chinami oraz zapewnienie uczciwej konkurencji. Tyle że Chiny już raz złożyły podobne zobowiązania 20 lat temu, gdy przystępowały do Światowej Organizacji Handlu (WTO), i ich nie spełniły. Narażenie demokratycznych gospodarek rynkowych na niedemokratyczny państwowy kapitalizm okazało się fatalne w skutkach. Teraz Państwo Środka oferuje w zasadzie te same stare koncesje jako zupełnie nowe[11]. W efekcie umowy chiński rynek dalej pozostanie jednak o wiele bardziej zamknięty dla europejskich firm niż europejski dla chińskich, ujawnianie państwowych subsydiów będzie obejmowało wyłącznie sektor usług, podczas gdy większość inwestycji europejskich w Chinach dotyczy sektora produkcyjnego. Jeśli zaś chodzi o samochody, to zwiększony dostęp do rynku dotyczy wyłącznie nowych inwestycji w samochody elektryczne, a w sektorze telekomunikacyjnym nie może przekroczyć 50 proc. udziałów.
Co dotyczy reszty umowy, czyli prawa pracy, ochrony klimatu czy zrównoważonego rozwoju, to skończyło się na obietnicach Pekinu, że postara się je wdrożyć. Umowa nie przewiduje żadnych sankcji, jeśli się tak nie stanie. A bardzo trudno sobie na obecnym etapie wyobrazić wolne związki zawodowe w Chinach czy łagodniejsze traktowanie Ujgurów. UE uzyskała zatem od Chin bardzo mało. Podeszła do umowy, delikatnie mówiąc, ze sporą dawką optymizmu (lub naiwności), biorąc pod uwagę osiągnięcia Chin w dziedzinie dochowywania umów, niedawny spór handlowy z Australią, którą Pekin surowo ukarał karnymi cłami za określenie „wirus z Wuhan”, czy sposób traktowania Hongkongu.
Pozostaje pytanie, jak teraz pogodzić stanowiska Waszyngtonu i jego partnerów na Starym Kontynencie. Niektórzy amerykańscy analitycy przekonują Europejczyków, że nie mogą mieć z jednej strony amerykańskiego parasola bezpieczeństwa, a z drugiej zacieśniać, nawet jeśli tylko handlowe, relacje z Państwem Środka. Niemcy znajdują się obecnie w szczególnie trudnym położeniu. W kwestiach obronnych zależą od Stanów Zjednoczonych, w kwestii dostaw gazu od Rosji, a w kwestii eksportu przemysłowego od Chin. Ta triada okaże się w najbliższych latach coraz bardziej problematyczna dla Berlina, niezależnie od tego, jak ułoży sobie relacje z Joe Bidenem[12].
Nie jest zresztą tak, że nie istniał opór wobec zawarcia umowy CAI po stronie europejskiej. Podczas narady 27 ambasadorów przy UE m.in. Belgowie i Holendrzy wyrażali wątpliwości co do słabych zapisów o prawach człowieka. Z kolei Polska – krytykując Berlin za pośpiech – przekonywała, że lepiej byłoby, gdyby Unia poczekała z zawarciem umowy na konsultacje ze Stanami Zjednoczonymi po przejęciu Białego Domu przez Bidena. Warszawa argumentowała, że porozumienie z Chinami powinno brać pod uwagę stosunki transatlantyckie. Te argumenty nie zostały jednak uwzględnione.
Zachować status quo
To stawia Polskę w trudnej sytuacji. W końcu nie jest żadną tajemnicą, że pod względem bezpieczeństwa jest zależna od USA, a podczas prezydentury Donalda Trumpa udało się Warszawie uzyskać choćby zwiększenie obecności amerykańskich żołnierzy na wschodniej flance NATO. Ameryka za sprawą dostaw gazu LNG przyczyniła się także do zwiększenia niezależności energetycznej Polski. W polityce nie ma nic za darmo. W zamian konieczna była rezygnacja z perspektywy pogłębionej współpracy z Państwem Środka.
Trump grał na podziały w Europie, dzieląc UE na tę dobrą i złą. Była to dość skuteczna strategia i, mimo deklaracji Bidena, że zamierza stawiać na porozumienie i kompromis, nie ma powodów, dla których nowy prezydent nie miałby tej strategii kontynuować. To oznacza, że presja Waszyngtonu na państwa europejskie w sprawie Chin wcale nie osłabnie, co ponownie postawi Polskę w trudnej sytuacji – wyboru pomiędzy Brukselą, czytaj: europejskimi partnerami a USA. Bo także ze strony Paryża i Berlina wywierana będzie ogromna presja na Polskę, by pomagała zachować obecne status quo, które zdaniem niemieckich ekspertów służy jej tak samo jak Niemcom. Jak przekonuje wiceprzewodniczący German Marshall Fund, dr Thomas Kleine-Brockhoff, Polska „potrzebuje stabilności jeszcze bardziej niż Berlin”. W tej stabilności należy jego zdaniem szukać źródeł polskiej prosperity po 1989 r. To prawda, tylko czy zatrzyma to wzrost Chin? Bynajmniej. Nie ma żadnej gwarancji, że – mimo starań Berlina – obecny ład, niewygodny zarówno dla Pekinu, jak i Waszyngtonu, da się utrzymać. Obecna gra Niemiec jest więc ryzykowna. Dla nich i dla Polski.
Europejscy politycy tłumaczą swoją decyzję o zawarciu umowy inwestycyjnej z Chinami potrzebą podejmowania suwerennych postanowień. Według nich USA nie pytały UE o zgodę, gdy zawiązywały swoją umowę handlową z Pekinem. Tyle że Stany Zjednoczone posiadają instrumenty, by wymusić na Pekinie dotrzymanie jej założeń. A jakimi instrumentami dysponuje UE? Chinom zależy na europejskim rynku. Wszyscy wiemy jednak, że gdyby Unia chciała utrudnić Pekinowi dostęp do niego, musiałaby się zmierzyć z bolesnym odwetem.
Z informacji ujawnionych przez niemiecki tygodnik „Wirtschaftswoche” wynika, że Xi Jinping przekonał Angelę Merkel do CAI, obiecując jej otwarcie chińskiego rynku usług komórkowych dla Deutsche Telekom. Operator telekomunikacyjny China Mobile będzie jednak mógł w zamian wejść na rynek niemiecki. Odsłoni to niemiecką infrastrukturę krytyczną na inwigilację Chińczyków. Jak twierdzi gazeta, także Francja załatwiła sobie różne „poboczne korzyści” w umowie CAI[13]. Cenę za tę krótkowzroczną politykę, obliczoną na doraźne zyski dla zachodnioeuropejskich koncernów, zapłacimy wszyscy.
Jest to bowiem kluczowy moment, w którym da się jeszcze wymusić na Chinach – wspólnie z USA – przestrzeganie podstawowych warunków współpracy i porządku międzynarodowego. Potem może być na to już za późno, szczególnie jeśli w relacjach transatlantyckich zagnieździ się głęboka nieufność. UE liczy na to, że zawarcie umowy CAI to dopiero początek, i wszystkie trudne kwestie da się w najbliższych miesiącach, do chwili jej planowanej ratyfikacji w 2022 r. (za francuskiej prezydencji w UE) rozwiązać i doprecyzować. Czytaj: zmusić Chiny do dalszych ustępstw. To, czy ta strategia się powiedzie, jest jednak bardziej niż wątpliwe. Chiny nie zamienią się za sprawą jednej umowy inwestycyjnej z autokracji w demokrację ani nie zrezygnują z dyskryminujących praktyk, których zachowanie leży w ich interesie. Pewne jest natomiast, że administracja Bidena będzie wykuwać swoją politykę wobec Chin z o wiele słabszej pozycji. I zawdzięcza to swoim sojusznikom na Starym Kontynencie[14].
[1] Merkel sides with Xi on avoiding Cold War blocs, Politico, 26.01.2021, https://www.politico.eu/article/merkel-sides-with-xi-on-avoiding-cold-war-blocs/.
[2] J. Dempsey, Is the EU-China Deal a Mistake?, Carnegie Europe, 07.01.2021, https://carnegieeurope.eu/strategiceurope/83572.
[3] T. Bielecki, Lodowata atmosfera na spotkaniu UE z Chinami, Deutsche Welle, 22.06.2021.
[4] J. Ewing, S.L. Myers, China and E.U. leaders strike investment deal, but political hurdles await, „New York Times”, 30.12.2020, https://www.nytimes.com/2020/12/30/business/china-eu-investment-deal.html.
[5] S.F. Szabo, No Change Through Trade, „Berlin Policy Journal”, 06.08.2020, https://berlinpolicyjournal.com/no-change-through-trade/.
[6] M. KARNITSCHNIG, J. Hanke Vela, Germany’s Altmaier defends Berlin’s muted response to China’s crackdown in Hong Kong, Politico, 15.07.2020, https://www.politico.eu/article/peter-altmaier-defends-berlins-muted-response-to-chinas-crackdown-in-hong-kong-germany/.
[7] Potential tariffs not punishment but wake-up call to Australia, „Global Times”, 12.05.2020, https://www.globaltimes.cn/content/1188187.shtml.
[8] M. Lubina, Chiny zdominują świat? Ekspert: to nie takie pewne, Deutsche Welle, 16.06.2020, https://www.dw.com/pl/chiny-zdominuj%C4%85-%C5%9Bwiat-ekspert-to-nie-takie-pewne/a-53193124.
[9] Dla kogo korzystna? Znaki zapytania wokół umowy Unii z Chinami, Instytut Boyma, 13.01.2021, https://www.wnp.pl/rynki-zagraniczne/dla-kogo-korzystna-znaki-zapytania-wokol-umowy-unii-z-chinami,442884.amp?__twitter_impression=true.
[10] The meaning of systemic rivalry: Europe and China beyond the pandemic, European Council on Foreign Relations, 15.05.2020,https://www.ecfr.eu/publications/summary/the_meaning_of_systemic_rivalry_europe_and_china_beyond_the_pandemic.
[11] G. Rachman, Europe has handed China a strategic victory, „Financial Times”, 04.01.2020, https://www.ft.com/content/2d759671-0b1d-4587-ba63-7480990f0438.
[12] J. Lightfoot, Germany may not like the American messenger. But it should heed his message, Atlantic Council, https://www.atlanticcouncil.org/blogs/new-atlanticist/germany-may-not-like-the-american-messenger-but-it-should-heed-his-message/.
[13] S. Wettach, Guter Geheimdeal – oder gefährliches Spiel, „Wirtschaftswoche”, 12.01.2021, https://www.wiwo.de/my/politik/ausland/chinesisch-deutsche-zusammenarbeit-guter-geheimdeal-oder-gefaehrliches-spiel/26775380.html.
[14] J. Dempsey, Is the EU-China deal a mistake?, Carnegie Europe, 07.01.2020, https://carnegieeurope.eu/strategiceurope/83572.
All texts published by the Warsaw Institute Foundation may be disseminated on the condition that their origin is credited. Images may not be used without permission.
Powiązane wpisy
