THE WARSAW INSTITUTE REVIEW
Data: 15 maja 2018 Autor: Agnieszka Wojnicka
Budżet konieczności
Budżet Federacji Rosyjskiej niezmiennie zależy od cen surowców energetycznych na rynkach światowych. Gdy wartość baryłki ropy naftowej spada, w szeregach władzy pojawia się niepokój, gdy wzrasta – wraca rozluźnienie i beztroskie podejście do wykorzystywania państwowych zasobów.
Uzależnieni od surowców
Jeszcze w 2001 roku dochody surowcowe (określane dokładniej naftowo-gazowymi) odpowiadały za 9 procent wpływów do budżetu federalnego. Od tamtej pory udział ten wzrastał, w latach 2012–2014 przekraczając poziom 50 procent. Wraz ze spadkiem ceny ropy naftowej na rynkach światowych, władze Rosji zapowiedziały zmniejszanie surowcowego uzależnienia. Jako sukces ogłaszano obniżenie udziału wpływów naftowo-gazowych w dochodach budżetu poniżej 40 procent. Wynikało to jednak nie z przemyślanej i konsekwentnej polityki rządu, lecz utrzymujących się na niskim poziomie cen, które determinowały zmniejszony napływ petrodolarów.
Przykład działań antykryzysowych ostatnich lat pokazał dobitnie, że jedynym planem władz jest przeczekanie złej koniunktury na rynkach i liczenie na wyższe notowania surowców. Gdy Rosja uzyskała możliwość realnego wpływu na zwyżkowy trend cen, nie bez wątpliwości, jednak przystąpiła do porozumienia OPEC+. Natomiast, zanim zgodziła się zmniejszyć wydobycie, zwiększyła je do historycznie wysokiego poziomu – 47,5 mln ton miesięcznie. Nawet ograniczenie wynikające z OPEC+ (obniżenie o 1,2 mln ton) pozwala więc Rosji wydobywać więcej, niż osiągany przed zawarciem układu średni poziom 45 mln ton ropy miesięcznie.
Wobec takich uwarunkowaniach rok 2017 okazał się dość nieprzewidywalny dla rosyjskiego budżetu federalnego. Rezultatem była dwukrotna nowelizacja, wprowadzająca istotne zmiany przede wszystkim do założeń głównej ustawy finansowej. Znaczącej zwyżce podlegała prognozowana cena ropy naftowej – z 40 w pierwotnej wersji, do 49,9 dolarów za baryłkę pod koniec roku. Drugim istotnym czynnikiem był kurs rosyjskiej waluty wobec amerykańskiego dolara. W tym przypadku kierunek zmiany – z 67,5 do 59,4 rubla za dolara, nie był korzystny dla dochodowej części rosyjskiego budżetu. Gdyby nie umacniający się rubel, Rosja zyskałaby na wyższej cenie ropy naftowej ponad 30 procent więcej.
Władze, mimo spekulacji, nie zdecydowały się na osłabienie kursu swojej waluty. Sytuacja ta bowiem pomagała importerom, co przekładało się z kolei na wyższe dochody z ceł importowych. Wewnątrz kraju wyższe obroty generowały z kolei ponadplanowy dochód z podatku VAT, który wraz z akcyzami (podniesiono ich wysokość i rozszerzono zakres) zaczął równoważyć wpływy związane z surowcami naturalnymi.
Wiadomo jednak, że Rosja nie planuje odchodzić od modelu surowcowego. W czasie konferencji prasowej w grudniu 2017 roku Władimir Putin zaznaczył, że za źródło bogactwa Rosji od dawna uważana jest Syberia. Obecnie taką rolę ma przejąć Arktyka, gdyż tam znajdują się główne zapasy surowców mineralnych. Putinowi zdaje się więc, że posiadane złoża są wystarczającą gwarancją rozwoju gospodarczego.
Iluzja bezpieczeństwa
Zwyżkowy trend w cenie ropy naftowej skłonił rosyjskie władze do wprowadzenia nowej reguły budżetowej. Zgodnie z nią wszystkie dodatkowe dochody wynikające ze sprzedaży ropy naftowej powyżej ceny 40 dolarów za baryłkę miały być skierowane na zakup twardej waluty. Jest to powtórzenie mechanizmu tworzenia „poduszki bezpieczeństwa” w postaci funduszy stabilizacyjnych. To dzięki płynnym środkom finansowym, zgromadzonym w Funduszu Rezerwowym oraz Funduszu Narodowego Dobrobytu (FND), władza mogła pokrywać deficyt budżetowy w ostatnich czterech latach. W rezultacie takiego zarządzania środkami, Fundusz Rezerwowy z końcem 2017 roku przestał istnieć.
Rosji niezbędna jest kolejna pula środków, pozwalająca utrzymać stabilność finansową w przypadku następnego kryzysu gospodarczego. Rosyjski minister finansów Anton Siluanow, wskazał na docelową wysokość rezerw na poziomie 7 procent produktu krajowego brutto (PKB). Dla porównania, w marcu 2009 roku w Funduszu Rezerwowym zgromadzono środki o równowartości 12 procent PKB, a dwa lata później pozostało z nich niewiele ponad 1 procent. Odtworzony w lutym 2015 roku do poziomu ponad 7 procent PKB, obecnie już nie istnieje. Środki tej wielkości pozwalają więc Rosji przetrwać jedną fazę kryzysu.
Zakupu waluty dla ministerstwa finansów od lutego 2017 roku dokonuje bank centralny. I chociaż podawane są comiesięczne statystyki nadwyżek surowcowych dochodów, brakuje dla nich dokładnej sprawozdawczości. Żadne dodatkowe środki nie zasiliły również FND. Formalnie powinny one znajdować się na rachunku administracji skarbowej. Wiadomo jednak, że w nowelizacjach budżetowych 2017 roku Rosja podniosła zakładany poziom ceny ropy naftowej i dokonała podziału dodatkowych dochodów, zmniejszając jednocześnie wysokość deficytu. Ministerstwo zapowiedziało już wiosenną nowelizację budżetu 2018 roku i zmianę jego podstawowych parametrów a więc zapewne i bazową cenę „czarnego złota”.
Perspektywa stagnacji
Władzom zdaje się, że w momencie, gdy ceny surowców osiągnęły zadowalający poziom, można odetchnąć z ulgą. Tymczasem wiele prognoz ekonomicznych wskazuje, że nie wpłynie to w znaczącym stopniu na wzrost gospodarczy. Problemy mają bowiem charakter strukturalny i objawiały się jeszcze przed 2014 rokiem i wprowadzeniem sankcji oraz kontrsankcji. Przewidywania potwierdzają wstępne dane makroekonomiczne 2017 roku. Wzrost PKB wyniósł 1,5 procent i był znacząco niższy od oczekiwanych 2,1 procent. Rosja kolejny rok z rzędu odstawała od średniej globalnej (3 procent), w praktyce więc cofa się w rozwoju gospodarczym. Po optymistycznych wskaźnikach początku 2017 roku, kolejne miesiące przynosiły jedynie rozczarowanie nietrwałością poprawy sytuacji ekonomicznej. Wraz z niskim wzrostem produkcji przemysłowej, zmniejszaniem się inwestycji, przedłużającym się spadkiem realnych dochodów ludności oraz wobec utrzymujących się uwarunkowań zewnętrznych, coraz realniej kształtuje się zapowiadany obraz stagnacji.
Władze chcą oprzeć swoją gospodarkę o popyt wewnętrzny oraz inwestycje. Kryzys kurczył jednak realne dochody Rosjan przez ostatnie cztery lata – według oficjalnych statystyk łącznie o ponad 11 procent. Oddala to perspektywę powrotu do przedkryzysowego poziomu 2013 roku. Dotychczas władze liczyły, że w przypadku wynagrodzeń nastąpi to w 2022 roku. Gorsze przewidywania dotyczyły emerytur – te nawet do 2035 roku miały nie osiągnąć realnej wysokości sprzed kryzysu, i to pomimo zakładanego podniesienia wieku emerytalnego.
W rezultacie Rosjanie coraz mniej oszczędzają, a w coraz większym stopniu żyją na kredyt (w okresie styczeń-listopad 2017 roku udzielono kredytów na sumę większą, niż założono depozytów). Ogranicza to możliwości drugiej składowej wzrostu, na jaką liczą władze – inwestycji. W tym celu planowano podnieść skłonność Rosjan do inwestowania. Rozpoczęto program emisji obligacji skarbowych dla osób fizycznych, który miał również wesprzeć finansowanie deficytu budżetowego. Po pierwszej fali zainteresowania, popyt na nie zaczyna spadać. Rząd jednak, jakby ignorując tę kwestię, planuje trzykrotnie zwiększyć roczny wolumen emisji.
Kończą się również duże państwowe inwestycje, zwiększające jednorazowo wskaźniki gospodarcze (budowa Siły Syberii, mostu na Krym, infrastruktury na potrzeby Mistrzostw Świata w Piłce Nożnej). Sytuacja międzynarodowa hamuje znaczący napływ kapitału zagranicznego. Projekty Gazpromu czy Rosniefti dotyczą sektora wydobywczego, a więc pozostają wybiórcze i podtrzymują zależność gospodarki od surowców. Sankcje finansowe sprawiają, że ściągają one również środki na rynku wewnętrznym, zmniejszając możliwości inwestycji małych i średnich firm w innych sektorach.
Lojalność spółek państwowych wobec budżetu pozostaje z kolei dyskusyjna. Z zakładanej wysokości dywidend, jaki miał uzyskać budżet federalny w 2017 roku, udało się ściągnąć jedynie połowę. Chociaż ustawowo powinny przekazywać do budżetu minimum 50 procent wypracowanego zysku, nieoficjalne wpływy w administracji pozwalają państwowym gigantom uniknąć tych zobowiązań. Zakładane dochody z dywidend w 2018 roku również są uważane za zawyżone, ministerstwo finansów musi więc tworzyć rezerwę na tego rodzaju braki.
Wydatki poza realną gospodarką
Strona wydatkowa ma, podobnie jak dochody, dość spolaryzowany charakter. Ponad połowa budżetu jest kierowana na dwa podstawowe kierunki: politykę socjalną (głównie wsparcie socjalne oraz transfer na pokrycie deficytu Funduszu Emerytalnego) oraz obronę narodową. Taki społeczno-wojskowy wymiar wydatków budżetowych jest już od kilku lat charakterystyczny dla Rosji i ma się utrzymywać minimum do 2020 roku.
Ustawa na 2018 rok przewiduje na politykę socjalną około 30 procent wszystkich wydatków (4,8 procent PKB, w 2017 roku było to 5,4 procent PKB). Około 17 procent jest kierowanych na obronę narodową (3,1 procent PKB w 2017 roku, 2,8 procent w 2018 roku), kolejne 13 procent na bezpieczeństwo wewnętrzne i porządek publiczny (2,1 procent PKB). W ostatnich dwóch latach, niezależnie od wysokiego poziomu wydatków na obronę, były one dodatkowo podnoszone w ramach nowelizacji. Wymagała tego konieczność spłaty kredytów bankowych gwarantowanych przez państwo, które spółki zbrojeniowe zaciągały na realizację projektów na rzecz sił zbrojnych.
Nakłady na wsparcie gospodarki narodowej zajmują trzecie miejsce (2,5 procent PKB). Mimo deklaracji władz, do 2020 rok wydatki na tym kierunku mają spadać, zarówno nominalnie jak i w relacji do PKB (do 2,2 procent). Wśród pięciu największych działów pod kątem wysokości finansowania budżetowego (kumulują 70 procent środków budżetowych i około 11 procent PKB), tylko ten bezpośrednio odnosi się do sfery realnej gospodarki. W budżecie brakuje więc wyraźnych podstaw do pobudzania wzrostu ekonomicznego i rozwoju kapitału ludzkiego. Chociaż wydatki na ochronę zdrowia oraz edukację w 2018 roku wzrosną, trend nie ma charakteru stałego i jest powiązany jedynie z okresem wyborczym.
Swoistą innowacją w budżecie na lata 2018–2020 jest część wydatków na gospodarkę, która będzie do wyłącznej dyspozycji prezydenta. Ich udział z roku na rok rośnie, z 7 do 17 procent wydatków działu ekonomicznego, a wysokość z 2,3 do 6 miliardów dolarów. Nie wiadomo obecnie, na co dokładnie będą przeznaczone środki, spekuluje się że będzie to finansowanie dla reform gospodarczych. Ich wprowadzenie ma być opóźniane jedynie z uwagi na kalendarz wyborczy. Dysponowanie środkami za pomocą dekretów prezydenta omija konieczność akceptacji na drodze ustawodawczej oraz pozwala na wybiórcze i „ręczne” sterowanie wsparciem dla gospodarki. Możliwe również, że zostaną one wykorzystane na wsparcie lojalnych wobec Kremla oligarchów, których liczba, m.in. na amerykańskiej liście sankcji, ulega rozszerzaniu.
Charakterystycznym elementem budżetu jest również znaczący udział wydatków utajnionych, sięgający 18 procent. Oznacza to, że nie można zweryfikować wydatkowania prawie co piątego rubla budżetu federalnego. Poziom niejawności rośnie także w działach nie powiązanych bezpośrednio ze sferą bezpieczeństwa. Ustawa finansowa na 2018 rok zakłada, że część transferów pieniężnych do podmiotów federacji będzie mieć charakter niejawny. Nie wiadomo więc, jaka jednostka i ile otrzyma dodatkowych środków. Takie działanie może mieć kilka przyczyn – chęć ukrycia trudnej sytuacji finansowej regionów (co mogłoby wywołać napięcia społeczne) oraz uniknięcie ustawiania się kolejki gubernatorów, domagających się analogicznej pomocy. Pod koniec 2017 roku część regionalnych administracji zwróciła się do centrum federalnego o dodatkowe wsparcie, przyznając że brakuje im pieniędzy na wypłatę wynagrodzeń w sferze budżetowej czy obsługę zadłużenia. Są to sygnały, które Kreml wolałby uzyskiwać nieoficjalnie, a nie przy zaangażowaniu mediów. Z kolei w styczniu 2018 roku federalna administracja skarbowa wprowadziła nadzór zewnętrzny nad budżetami dwóch podmiotów z problemem nadmiernego zadłużenia. Takich jednostek jest jednak więcej, wobec czego możliwe są kolejne analogiczne działania.
Zarządzanie problemem deficytu
W okresie dobrej koniunktury na rynku surowcowym (przypadły one na pierwszych dziewięć lat rządów Putina) Rosja przywykła do kończenia roku budżetowego z nadwyżką finansową. Od 2009 roku sytuacja uległa odwróceniu – za wyjątkiem niskiego proficytu w 2011 roku, rosyjski budżet jest permanentnie deficytowy. Brak reform systemowych oraz przemyślanej koncepcji rozwoju sprawił, że w czasie dwóch ostatnich kryzysów (2009–2010 oraz 2015–2016) podstawą finansowania niedoborów budżetowych były rezerwy petrodolarów. Jak już wspomniano, jedna z nich została całkowicie wyczerpana. Deficyt lat kolejnych (obecna perspektywa budżetowa zakłada jego utrzymanie do 2020 roku) ma być pokrywany z FND oraz zadłużenia wewnętrznego.
W pierwszej kolejności wykorzystywane będą płynne i pewne środki FND. W 2018 roku pokryją one prawie 90 procent prognozowanego deficytu. Ministerstwo finansów co prawda nieśmiało wskazuje, że przy utrzymywaniu się obecnych cen ropy naftowej, możliwa jest nawet nadwyżka budżetowa. Pewność w tym zakresie będzie można jednak uzyskać dopiero pod koniec roku. Wynika to pośrednio z faktu, że wciąż nie wiadomo, czy wyborczym zwycięstwie Władimira Putina obrany będzie jakiś kierunek zmian czy też utrzyma się zachowawcze podejście do gospodarki. W mediach pojawiały się różnego rodzaju propozycje i spekulacje (m.in. podniesienie podatku od osób fizycznych z 13 do 15 proc. czy też wieku emerytalnego), jednak sam Putin nie zaprezentował konkretnego programu wyborczego z propozycjami reform w kolejnej kadencji.
Jeśli utrzyma się prognozowany poziom deficytu, Rosja może mieć problem z jego finansowaniem po 2018 roku z uwagi na skupienie się na źródłach wewnętrznych. Zadłużenie zagraniczne, z uwagi na uwarunkowania międzynarodowe, nie będzie pełnić ważnej roli. Problemem dla Rosji nie jest poziom zadłużenia, obecnie względnie niski (niecałe 14 procent PKB, oraz wzrost do 16 procent w 2020 roku), lecz obawa przed niewystarczającymi zasobami rynku wewnętrznego. Pierwszym, już zaznaczonym czynnikiem, są kurczące się finanse gospodarstw domowych – słabnie zainteresowanie zakupem obligacji skarbowych. Z państwowymi papierami wartościowymi konkurują spółki państwowe, które również mają ograniczone możliwości finansowania za granicą. Do wyścigu dołączyć mogą duże firmy prywatne, które jak pokazał ostatni etap nakładania sankcji przed administrację amerykańską, nawet jeśli nie są ich obiektem, zaczynają być traktowane przez inwestorów jako „toksyczne” aktywa. Rywalizacja o wewnętrzne ograniczone zasoby finansowe może skutkować również zwiększeniem poziomu konfliktów między elitami władzy.
Jeśli jednak nie spełni się czarny scenariusz, Rosja powinna mieć zdolność do zarządzania finansowaniem deficytu. Warto również pamiętać, że swoistym „kołem ratunkowym”, wykorzystywanym już w 2016 roku, może być prywatyzacja firm państwowych która zasili budżet federalny.
Niewątpliwie, nawet obierając strategię „przeczekania”, Rosji udało się przetrwać kolejny kryzys gospodarczy. Wyjście z niego było jednak w większej mierze zasługą poprawy koniunktury na światowych rynkach surowców oraz stabilizacji gospodarki po przejściu szoków lat 2014–2015.
All texts published by the Warsaw Institute Foundation may be disseminated on the condition that their origin is credited. Images may not be used without permission.
Powiązane wpisy
