THE WARSAW INSTITUTE REVIEW

Data: 26 czerwca 2017    Autor: Grzegorz Górski, PHD

Zmiany w konstrukcji budżetu Unii Europejskiej po Brexicie i w nowej perspektywie finansowej na lata 2021–2027 i ich konsekwencje dla samorządu terytorialnego

W 2020 roku zapadną decyzje odpowiednich organów Unii Europejskich, mocą których nastąpi usankcjonowanie jej perspektywy finansowej na lata 2021–2027. W oparciu o tę tzw. ramę, konstruowane będą przez kolejnych siedem lat roczne budżety tej organizacji.

© Wiktor Dabkowski (PAP)

W ciągu ostatnich miesięcy opinia publiczna w Europie otrzymywała różne informacje na temat kierunków prac nad tą nową perspektywą finansową. Już na tym etapie  muszą one z polskiego punktu widzenia budzić najwyższy niepokój. Wydaje się że właśnie w tym kontekście, lepiej zrozumiałe stają się próby wywierania na Polskę nacisku przez Komisję Europejską. Komisja Europejska najpierw uderzała w Polskę pod pozorem „obrony demokratycznych wartości”, który to argument był w oczywisty sposób wywołany wyłącznie usiłowaniem odwrócenia demokratycznych rozstrzygnięć wyborczych w Polsce przy pomocy zewnętrznej ingerencji. Następnie Komisja Europejska uruchomiła kolejne procedury, pod pozorem przywołania do porządku krajów (w tym wypadku ofiarą tego działania oprócz Polski stały się też Węgry i Czechy) rzekomo bojkotujących unijny mechanizm relokacji migrantów. Nie wnikając na tym miejscu w analizę obu tych gier Komisji Europejskiej stwierdzić należy, iż rzeczywistym powodem tych działań jest próba przygotowania gruntu pod radykalne ograniczenia korzyści, jakie Polska dotychczas odnosiła z członkostwa w Unii Europejskiej w wymiarze finansowym. W obliczu piętrzących się problemów budżetowych Unii, najprostszym rozwiązaniem jest bowiem poczynienie oszczędności kosztem największego dotąd beneficjenta Brukseli.

Wracając do kwestii ujawnianych stopniowo zamierzeń Brukseli, w zakresie zasadniczej rekonstrukcji zasad budżetowych Unii Europejskiej zwrócić należy na dwa doniosłe fakty.

W pierwszym rzędzie chodzi tu o raport tzw. Komisji Mario Montiego[1]. Dokument ten sformułował kilka miesięcy temu podstawowe kierunki zmian w koncepcji nowej ramy finansowej UE. Rozwinięciem i krokiem dalej są poczynione w ostatnich tygodniach enuncjacje nowego komisarza ds. budżetu Gunthera Oettingera[2].

W obu przypadkach autorzy opracowywanych stanowisk wskazują właśnie na to, iż przygotowywane propozycje nowych rozwiązań będą silnie godzić w dotychczasową pozycję Polski. Polska nowiem obok Francji jest największym biorcą środków z budżetu UE. O ile w przypadku Francji są to środki otrzymywane przez ten kraj w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (CAP), o tyle w przypadku Polski są to poza środkami z CAP także środki z Funduszy Strukturalnych i Polityki Spójności. Nietrudno się domyślić, iż szukając koniecznych z opisanych dalej powodów oszczędności, proponowane zmiany prowadzą do radykalnego ograniczenia korzyści finansowych wynikających z naszego członkostwa w UE poprzez zmianę sposoby wydatkowania środków właśnie w krytycznym dla Polski obszarze.

Zanim do tego przejdziemy, koniecznych jest najpierw kilka słów podsumowania dotychczasowych korzyści finansowych Polski związanych z naszą obecnością w UE.

 

Przepływy finansowe do Polski w latach 2004–2016

Polska formalnie weszła w skład Unii Europejskiej 1 maja 2004 roku. Od tego momentu stała się pełnoprawnym podmiotem uczestniczącym także w realizacji budżetu tej organizacji.

Począwszy od tego momentu do końca 2016 roku Polska otrzymała z budżetu UE kwotę w wysokości ponad 135,72 mld. euro (czyli w granicach 600 mld. zł[3]). Jednocześnie w tym samym okresie wpłaty Polski do budżetu UE wyniosły łącznie ponad 44,47 mld Euro (czyli w granicach 190 mld. zł). Saldo przepływów za ten okres wynosi zatem niecałe 91,1 mld. Euro czyli w granicach 400 mld. zł). Oznacza to średnioroczne wsparcie dla Polski na poziomie 7 mld. Euro (czyli ok. 30 mld. zł).

Odnosząc się do poziomu naszego budżetu państwa stanowi to mniej więcej 10% rocznych jego przychodów, a do poszczególnych jego elementów składowych, odpowiada to mniej więcej planowanemu rocznemu poborowi podatku CIT w 2017 roku. Całość zaś uzyskanego finansowania z UE stanowi kwotę nieznacznie przewyższającą planowane wydatki budżetu państwa w 2017 roku.

Uśredniając to można powiedzieć, że Polska przez niecałe 12 lat uzyskała z Unii Europejskiej dodatkowe mniej więcej dwa roczne budżety państwa. Nie bagatelizując znaczenia tych środków trzeba jednak stwierdzić, iż trudno ocenić skalę tych finansowych korzyści jako wydarzenie zasługujące na miano epokowego i kluczowego z punktu widzenia rozwoju Polski.

 

Trzeba również wskazać, iż największe kwoty wpłat z budżetu UE dotyczą wydatków

  • na Wspólną Politykę Rolną (ok. 46,5 mld Euro we wskazanym okresie, czyli ok. 210 mld. zł, czyli ca 16 mld. zł rocznie),
  • na Politykę Spójności (ponad 27,1 mld., czyli ok. 115 mld zł, czyli ca 8,8 mld. zł rocznie) oraz
  • na Fundusze Strukturalne (ponad 55,4 mld. Euro, czyli 240 mld. zł, czyli ok. 18,5 mld. zł rocznie).
© Julien Warnand (PAP/EPA)

Korygując w/w kwoty o współczynnik wynikający z naszych wpłat do budżetu Unii powyższe pozycje należy pomniejszyć o ok. 25%, co oznacza że wynoszą one realnie odpowiednio rocznie

  • 12 mld zł na Politykę Rolną,
  • 6,6 mld zł na Politykę Spójności oraz
  • 14 mld zł na Fundusze Strukturalne.

Nie wnikając na tym miejscu w bardziej szczegółowe analizy można powtórzyć, iż w wymiarze realnym kwoty te nie są powalające i z całą pewnością nie odpowiadają popularnemu, acz w znacznym stopniu zmitologizowanemu przeświadczeniu (czy raczej propagandowemu przekazowi) na temat „strumieni pieniędzy płynących z Brukseli”. Na pewno odgrywały one rolę w pobudzeniu szeregu obszarów życia w Polsce, ale odnosząc te środki nawet do różnych nakładów ponoszonych przez budżet krajowy, nie mogą być one z całą pewnością uznane za czynniki o charakterze przełomowym dla dokonania cywilizacyjnego skoku przez nasz kraj.

Trzeba też pamiętać, że te uśrednione wyżej parametry miały w poszczególnych latach w rzeczywistości różny wymiar. Korygując to zatem w ten sposób można też stwierdzić, że wykorzystywane w pewnych falach środki, nierównomiernie wpływały na harmonijny postęp cywilizacyjny Polski.

Ponadto trzeba mieć świadomość, iż począwszy od 2008 roku z uwagi na to, że na tle głównych dotychczasowych beneficjentów budżetu Unii kreowanego przede wszystkim jako procent PKB, nasz wkład rośnie nieproporcjonalnie szybciej. Stagnacja gospodarcza w krajach UE trwająca od 2008/2009 roku przy stałym, relatywnie wysokim w tym kontekście wzroście polskiego PKB, prowadzi do postępującego ograniczania realnego „uzysku” Polski z budżetu Unii[4].

 

Brexit i kryzys instytucjonalny UE a nowa perspektywa finansowa

Wielka Brytania należy do grona płatników netto do budżetu UE. Wysokość tej składki wynosi w granicach 12 mld Euro rocznie, a więc prawie dwukrotnie przekracza ów średnioroczny „uzysk” Polski z budżetu Unii. Tych pieniędzy z całą pewnością nie będzie w budżecie Unii już w 2021 roku. Nie jest wykluczone że problemy pojawią się jednak już szybciej. Nieskrywane dążenie do „ukarania” Wielkiej Brytanii przez główne kraje zachodnie (Niemcy, Francję, Włochy, Benelux czy Hiszpanię) za Brexit, które jest też przez nie traktowane jako swego rodzaju przestroga dla ewentualnych naśladowców brytyjskiej drogi, może bowiem doprowadzić do bardzo twardego rozstania. A to w konsekwencji sprowadzi katastrofę budżetów Unii już w 2019 i w 2020 roku. Jeśli tak się stanie, to skutki tego Polska odczuje w stopniu bardzo poważnym jeszcze szybciej. Koncentrowanie się zatem Polski na kwestii zabezpieczenia praw socjalnych Polaków pragnących pozostać w Wielkiej Brytanii po Brexicie, jest w swej istocie zagadnieniem marginalnym w stosunku do skali konsekwencji finansowego wycofania się tego kraju z Unii.

Trzeba również pamiętać, że w pracach nad nową perspektywą finansową Unii Wielka Brytania nie będzie już uwzględniana. Co to oznacza dla Polski ? Nie jest to tylko problem odejścia kraju, który był potężnym płatnikiem netto do wspólnego budżetu. Wielka Brytania jako kraj bardzo bogaty i z potężną gospodarką, we wszystkich wskaźnikach wyraźnie ciągnęła unijne średnie w górę. Wyjście Wielkiej Brytanii spowoduje bardzo gwałtowne poważne obsunięcie się owych średnich w dół. Przy zasygnalizowanym trwającym równocześnie procesie wzrostu polskiego PKB i innych polskich parametrów na tle w najlepszym razie stagnacyjnych tendencji w innych czołowych krajach, proces ten spowoduje automatycznie silne przybliżenie się Polski do owych unijnych średnich. Polska zbliży się bardzo do pozycji unijnego „średniaka”. Jest to jednak funkcja nie tyle realnego cywilizacyjnego progresu Polski, ile właśnie owej opisanej wyżej bezlitosnej matematyki. A miejsce w owym nieformalnym unijnym rankingu przekłada się bezpośrednio na proces  podejmowaniu decyzji dotyczących podziału środków na fundusze strukturalne i politykę spójności. Wydaje się, że właśnie w świadomości tych konsekwencji Brexitu wśród brukselskiej biurokracji widzieć należy niezwykle konsekwentne dążenie do takiego zaprogramowania ramy finansowej, która uwzględni właśnie w tych obszarach dość oczywiste konsekwencje wyjścia Wielkiej Brytanii.

Ale nie jest to jedyne krytyczne zagadnienie przed którym stoimy. Gigantyczny problem migracyjny, zafundowany Europie przez niemiecką niefrasobliwość (?) powoduje, iż konieczne jest natychmiastowe radykalne zwiększenie nakładów na wynikające z tego turbulencje. Zwróćmy tu uwagę na olbrzymie choćby koszty umowy z Turcją, nieuniknionymi podobnymi umowami zapewne już wkrótce z Libią, Tunezją czy Algierią. W związku z tym będą nieuchronnie rosły także koszty rozładowania krytycznej sytuacji w Syrii, Jordanii i Libanie. Bez tych działań, nie ma najmniejszych szans na przełamanie rosnącej skali kryzysu migracyjnego. Będą też rosły koszty polityki adaptacji setek tysięcy, a wkrótce zapewne milionów migrantów na terenie samej Unii.

Już dziś ocenia się, że koszty tej polityki będą wynosiły skromnie licząc w minimum 10 mld. Euro rocznie. A nie obejmuje to przecież całości nakładów na inne elementy proklamowanej jako zagadnienie priorytetowe wspólnej polityki obronnej i polityki bezpieczeństwa. W szczególności chodzi tu o ochronę granic zewnętrznych UE, co wymaga olbrzymiej skali dofinansowania.

Oznacza to, że tylko z tych dwóch powodów, a więc Brexitu i kryzysu migracyjnego powstanie konieczność albo uzupełnienia budżetu o dodatkowe ok. 25 mld Euro rocznie od 2021 roku, albo ograniczenie wydatków o tę kwotę, w celu przerzucenia zaoszczędzonych środków na nowe priorytety. Dodatkowo, zakładając iż może dojść do negatywnego rozwoju negocjacji z Wielką Brytania, to spowoduje to porównywalną lukę już w latach 2019–2020.

Już dziś jak wspomniałem, komisarz Oettinger otwarcie mówi, iż znalezienie tak potężnych pieniędzy może nastąpić jedynie poprzez ograniczenie wydatków w dwóch sferach – Polityki Spójności i Funduszu Strukturalnych oraz Wspólnej Polityki Rolnej, które łącznie obejmują ponad 70% wydatków UE. Przy czym jest oczywiste, że margines swobody w ramach rewizji WPR jest skrajnie ograniczony[5], co w konsekwencji oznacza że gros cięć będzie musiało dotyczyć właśnie Funduszy Strukturalnych i Polityki Spójności. Oszczędności, bo raczej trudno wyobrazić sobie zgodę głównych płatników Unii na jeszcze większe powiększenie ich świadczeń na rzecz wspólnego budżetu. Nie wydaje się także, aby można było uzyskać zgodę wszystkich członków Unii na wprowadzenie podatków bezpośrednio zasilających budżet Brukseli. Takie rozwiązanie spowoduje bowiem praktycznie całkowitą alienację tego ośrodka, od jakiejkolwiek kontroli rządów narodowych.

Jednak i to nie wszystko. Nawet w ramach ograniczonych środków na Politykę Spójności i fundusze strukturalne proponowane są istotne z naszego punktu widzenia zmiany w sposobie ich wydatkowania. W pierwszym rzędzie chodzi tu o zwiększenie wydatków na zwalczanie bezrobocia, a już dziś wiadomo że jest to głównie przypadłość dotykająca kraje obszaru śródziemnomorskiego. Polska szczęśliwie ma ten problem, przynajmniej na razie, za sobą, jednak oznacza to w rzeczywistości dalsze ograniczenie środków unijnych do wykorzystania przez nas. Ponadto sugerowane jest przesunięcie większych środków na innowacyjność gospodarki i badania naukowe. A w korzystaniu z tych środków pozostajemy outsiderami i nie zanosi się na istotną poprawę. Nasze ośrodki naukowe są bowiem całkowicie niezdolne do wykorzystywania tych możliwości a żadne z proponowanych rozwiązań w Polsce, nie przybliża nas do zwiększenia owych zdolności.

 

Konsekwencje dla Polski

Z powyższych uwag wynika w sposób jednoznaczny, iż nie ma dziś żadnych szans na utrzymanie w nadchodzącej perspektywie porównywalnych do dotychczasowych korzyści finansowych dla Polski w zakresie pozyskiwania środków z budżetu Unii. Nie popełnimy większego błędu jeśli przyjmiemy, iż w kolejnej latach począwszy najpóźniej od 2021 roku, a niestety może i wcześniej, transfer netto dla Polski oscylować będzie wokół względnej równowagi[6].


© Gerry Penny (PAP/EPA)

Nie wiadomo dziś także, w jakim kierunku może pójść ewentualna ewolucja WPR. Jednak biorąc pod uwagę różne aspekty toczącej się dyskusji można przyjąć z dużą dozą pewności, że ewolucja i w tym wypadku przebiegać raczej w kierunku jeszcze gorszym dla Polski niż sytuacja obecna. A pamiętać przecież trzeba, że już dziś polscy rolnicy otrzymują jedynie 2/3 kwot jakie otrzymują rolnicy francuscy, niemieccy czy włoscy, a 1/2 dopłat rolników belgijskich czy holenderskich. Kreuje to sytuację która systemowo ogranicza uczciwą konkurencję na unijnym rynku rolnym i dyskryminuje polskie rolnictwo, pod pozorem cząstkowego wsparcia. Nikt nie może mieć bowiem żadnych wątpliwości jak wyglądałoby polskie rolnictwo i Polska gdyby polscy rolnicy otrzymywali dopłaty na poziomie rolników niemieckich. I jak wyglądałby unijny rynek żywności, gdyby panowały na nim równe warunki dla wszystkich krajów.

Jeśli jednak pominiemy dopłaty z WPR, to z całą pewności Polska stanie się w tym nowym okresie finansowym płatnikiem netto do budżetu UE. Wydaje się, że świadomość tego stanu rzeczy jest dziś w Polsce zupełnie niedostrzegana.

Podkreślić trzeba, że proponowane zmiany w strukturze wydatków UE spowodują też drastyczne ograniczenie środków na politykę regionalną, a więc wyrównywanie poziomu życia w poszczególnych częściach Europy. Prowadzenie właśnie tej polityki było jednym z flagowych przedsięwzięć Unii Europejskiej od początku jej powstania. Z polskiej perspektywy traktowane było jako swego rodzaju rekompensata z odcięcie nas od Planu Marshalla, dzięki któremu kraje Europy zachodniej dźwignęły się ze skutków II wojny światowej. Mamy więc prawo traktować Fundusze Spójności jako swego rodzaju zadośćuczynienie za skutki wojny ze strony tych, którzy tę wojnę wywołali (Niemcy, Włochy czy Austria) czy w mniejszym lub większym stopniu z owymi siewcami wojny kolaborowali (Francja, Belgia, Holandia, Szwecja, Dania, Hiszpania czy Portugalia), a mimo tego z dobrodziejstw amerykańskiego wsparcia skorzystali.

Jest jeszcze jeden element niezwykle ważny w kontekście Funduszy Strukturalnych. Jest dziś szczytem cynizmu formułowanie przez liderów europejskich oraz przywódców niektórych państwa na czele z Niemcami, jakoby środki przekazywane m.in. Polsce z tego tytułu są jakimś wyrazem ich łaskawości. Od 1991 roku, a więc od momentu stowarzyszenia Polski z Unią, środki te były nam przekazywane wyłącznie jako forma otwarcia naszego rynku, na nierówną konkurencję z firmami europejskimi. Te korzystając z posiadanej ówcześnie przewagi, nierzadko przy wielkim wsparciu swoich rządów, dosłownie skolonizowały Polskę uzyskując nieproporcjonalne w stosunku do polskich firm na rynkach  europejskich korzyści. Zapominanie o tym, że niewielki polski rynek stał się jednym z czterech głównych odbiorców europejskiego eksportu jest dzisiaj najdelikatniej rzecz ujmując szczytem cynizmu.

Patrząc jednak na formułowane propozycje nowej konstrukcji i preferencji środków w ramach Polityki Spójności i Funduszy Strukturalnych trzeba stwierdzić, iż z punktu widzenia potrzeb polskich województw, skonstruowanych przecież głównie z myślą o realizowaniu w oparciu o unijne środki właśnie polityki spójności, oznacza to po prostu systemową katastrofę.

Nietrudno przewidzieć, że wszystkie te działania spowodują w konsekwencji właśnie drastyczne ograniczenie środków dostępnych dla polskich jednostek samorządu terytorialnego. Czasy swoistej prosperity minionych lat z pewnością już nie wrócą i konieczne stanie się stworzenie takich rozwiązań ustrojowych i finansowych, które pozwolą w większym stopniu generować im niezbędne środki rozwojowe. Oczekiwanie że ich problemy zostaną rozwiązane przy pomocy środków otrzymywanych z UE, nie jest w świetle przedstawionych danych racjonalne. Trzeba tu szukać już dziś całkowicie nowych rozwiązań.

Na tym tle warto jeszcze rozważyć dwie kwestie. Po pierwsze powstaje pytanie, czy tej radykalnej zmianie naszych relacji finansowych z UE będzie towarzyszyć zmiana stosunku Polaków do obecności Polski w tej organizacji. Jeśli można wyciągać wnioski z wcześniejszych zmian w stosunku Polaków do zastąpienia złotówki Euro, to możemy się spodziewać iż na początku lat 20-tych XXI wieku zdecydowana większość Polaków będzie chciała wystąpienia Polski z UE[7]. Polacy mają bowiem i do Euro i do Unii Europejskiej stosunek całkowicie pragmatyczny. Brak realnych korzyści wynikających z obecności w UE doprowadzi do radykalnej zmiany nastawienia do tej organizacji. Nie jest to zresztą nic nadzwyczajnego, bowiem stosunek większości narodów europejskich do Unii ewoluuje w podobny sposób w ścisłej zależności od ewolucji realnych korzyści ich państw z przynależności do UE. Oczywiście za wyjątkiem Niemców, dla których i Euro i Unia stanowią narzędzie do realizacji hegemonistycznych marzeń.


© Benshot (Fotolia)

Po drugie w świetle powyższych projekcji, próby szantażowania Polski ograniczaniem świadczeń z budżetu UE nabierają wręcz humorystycznego charakteru. Groźba ta w kontekście prawdziwych problemów budżetowych Unii staje się jednak bardziej zrozumiała, bowiem może stanowić jedno z narzędzi do wygenerowania oszczędności kosztem Polski i alokowania ich na nowe priorytety.

Polska uświadamiając sobie perspektywę opisanej zmiany sytuacji, uzyskuje jednak  zupełnie nowe możliwości w prowadzonych obecnie negocjacjach w Komisją Europejską. Pamiętając o tym, iż budżety roczne UE muszą uzyskać jednomyślne poparcie Rady Europejskiej, powinniśmy przejść do bardziej zdecydowanych działań związanych uzyskaniem wpływu na kształtowanie finansów tej organizacji w najbliższym, niezwykle trudnym okresie. Polska bowiem ma ostatnie dwa – trzy lata szans na ograniczone, ale jednak ciągle realne korzyści z obecności w Unii Europejskiej i należy to maksymalnie efektywnie wyeksploatować.

 


[1]   Pełen tekst Raportu tzw. Grupy Mario Montiego zob.: http://ec.europa.eu/budget/mff/hlgor/library/reports-communication/hlgor-report_20170104.pdf . Zespół ten oprócz wskazania nowych źródeł dochodów własnych UE, w celu uniezależnienia jej budżetu w większym stopniu od składek państw członkowskich, postuluje też koncentrację wydatków na wzmacnianiu wspólnego rynku oraz postępu technologicznego gospodarek UE.

[2]   Ówcześnie nowy komisarz ds. budżetu zaprezentował swoje pierwsze propozycje, idące w podobnym kierunku jak pomysły prezentowane przez Grupę Montiego, na początku 2017 r. :http://www.bankier.pl/wiadomosc/Nowy-komisarz-UE-ds-budzetu-za-reforma-unijnych-finansow-7492730.html

[3]   Dla przeliczenia Euro w stosunku do złotego przyjmuję wedle kursu 4,3 zł za Euro. To uśrednienie przyjęte jest dla ułatwienia prezentacji interesującego nas zagadnienia.

[4]   Wszystkie dane publikowane na stronie internetowej Ministerstwa Finansów : http://www.mf.gov.pl/c/document_library/get_file?uuid=09c8b121-0a19-4960-a331-145bd2340f42&groupId=764034

[5]   Po wyborach we Francji można z dużą dozą pewności stwierdzić, że istotne zmiany w zakresie polityki rolnej nie nastąpią. Francja jako największy beneficjent tej konstrukcji, wobec nieobecności w UE największego przeciwnika CAP czyli Wielkiej Brytanii z pewnością nie dopuści do żadnych poważniejszych korekt tego absorbującego połowę budżetu UE obszaru działania.

[6]   Jest charakterystyczne że już nawet obecnie widzimy systemowe ograniczenia w wykorzystaniu tych środków. Dla przykładu bilans transferu tych środków w kwietniu 2017 roku wyniósł zaledwie 80 mln. Euro, co oznacza iż miesięczny wpływ netto do Polski spadł w 2017 roku do ledwie 6 mld Euro. Zob. : http://www.mf.gov.pl/c/document_library/get_file?uuid=90d98cf8-1201-4422-b9b2-b21c65640fb5&groupId=764034

[7]   Kwietniowe badanie CBOS przyniosło dane, z których wynika że tylko 22% Polaków jest zwolennikami wprowadzenia Euro. W 2002 roku było ich 64%. W tym samym badaniu rekordowa grupa 88% Polaków popiera członkostwo Polski w UE: http://wyborcza.pl/7,75398,21703900,nowy-sondaz-cbos-polacy-chca-unii-europejskiej-ale-nie-euro.html

 

Wszystkie teksty (bez zdjęć) publikowane przez Fundację Warsaw Institute mogą być rozpowszechniane pod warunkiem podania ich źródła.

Powiązane wpisy
Top