RAPORTY SPECJALNE

Data: 26 października 2017

Ukarać Rosję – kongres USA uderza w rosyjski sektor energetyczny

Przyjęta przytłaczającą większością głosów przez obie izby Kongresu (98-2 w Senacie oraz 419-3 w Izbie Reprezentantów) ustawa o zwalczaniu nieprzyjaciół Ameryki poprzez sankcje (Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act) istotnie zaostrza restrykcje, z jakimi zmagać się będzie Rosja. Decyzja kongresu jest odpowiedzią na utrzymującą się okupację przez Federację Rosyjską części terytorium Ukrainy, jak również na zaangażowanie Rosji w Syrii oraz na zarzucane Kremlowi manipulowanie wyborami w Stanach Zjednoczonych.

Najbardziej istotnymi zmianami, jakie niesie za sobą nowe prawo, są: (i) kodyfikacja reżimu sankcyjnego i ograniczenie dyskrecjonalności Prezydenta w jego stosowaniu; (ii) zaostrzenie sankcji wymierzonych w Rosyjski sektor energetyczny; oraz (iii) zaostrzenie sankcji wymierzonych w inne sektory rosyjskiej gospodarki, w tym w szczególności w sektor finansowy oraz obronny. Bardziej surowe sankcje dotkną również tych  przedstawicieli rosyjskich władz i elit, którym Stany Zjednoczone zarzucają naruszenia praw człowieka, korupcję lub udział w nieuczciwej prywatyzacji.

Zaostrzone sankcje mogą – jak się wydaje – utrudnić Rosji pozyskanie partnerów do realizacji strategicznych projektów takich jak budowa gazociągu Nord Stream 2. Wszystko wskazuje na to, że odbiją się one również na naftowych i gazowych projektach wydobywczych i to zarówno tych realizowanych na terytorium Federacji Rosyjskiej (i rosyjskiej wyłącznej strefy ekonomicznej), jak i tych które rosyjskie koncerny zamierzały realizować w innych częściach świata. Korzystną z punktu widzenia bezpieczeństwa energetycznego Rzeczpospolitej oraz innych państw regionu zmianą jest przewidzenie zaostrzenia sankcji w wypadku, gdyby Gazprom ograniczył dostawy gazu do sojuszników USA.

W tym kontekście nie dziwi fakt, iż wprowadzenie nowej ustawy spotkało się z nerwową reakcją nie tylko Rosji, ale też rządów tych państw, które łączy z Rosją szeroko zakrojona współpraca gospodarcza w zakresie energetyki, zwłaszcza zaś ze strony rządu Republiki Federalnej Niemiec.

 

Kodyfikacja reżimu sankcyjnego i ograniczenie dyskrecjonalności Prezydenta przy jego stosowaniu

Tradycyjnie Amerykański system sankcji opierał się na bardzo generalnych postanowieniach ustawowych, które były następnie implementowane przez Prezydenta w formie tzw. rozporządzeń wykonawczych (executive orders). Sprawiało to, że w praktyce to władza wykonawcza była wyłącznym inżynierem reżimu sanacyjnego, decydując o wprowadzaniu sankcji, o ich kształcie, o ich egzekwowaniu oraz o ich uchylaniu. W praktyce prowadziło to do sytuacji, w której przykładowo przewidziane w uchwalonych w 2014 roku  Ukraine Freedom Support Act oraz Sovereignty, Integrity, Democracy, and Economic Stability of Ukraine Act wtórne sankcje nałożone na kontrahentów rosyjskich spółek zbrojeniowych i energetycznych oraz na partnerów biznesowych osób objętych indywidualnymi sankcjami nie były nigdy egzekwowane.

Obecnie sankcje wynikające z rozporządzeń wykonawczych nr. 13660, 13661, 13662, 13685, 13694 oraz 14757 uzyskały status ustawowy, a ich uchylenie wymagało będzie uzyskania zgody Kongresu. Również w odniesieniu do indywidualnych podmiotów objętych sankcjami na dzień wejścia w życie nowych przepisów ich uchylenie wymagało będzie zgody Kongresu. Powyższe rozporządzenia wykonawcze są zaś podstawą do wprowadzenia przez USA embarga Krymu, blokowania aktywów osób odpowiedzialnych za ataki hakerskie.

Zgodnie z nowymi przepisami wszelkie działania Prezydenta zmierzające do ograniczenia lub uchylenia sankcji wymierzonych w Rosję poddane zostały kontroli Kongresu, który w ciągu 30 dni może wyrazić wobec nich sprzeciw, tym samym blokując ich wejście w życie. W razie zgłoszenia takiego sprzeciwu Prezydent może wprawdzie zgłosić weto, ale to może zostać odrzucone większością 2/3 głosów obu izb Kongresu.

 

Sankcje wymierzone w rosyjski sektor energetyczny

Sankcje wymierzone w rosyjski sektor energetyczny koncentrują się na trzech obszarach:

  • gazociągach eksportowych;
  • projektach wydobywczych;
  • możliwościach uzyskania przez rosyjskie podmioty finansowania.

W większości wypadków przewidziane w nowych przepisach sankcje nie są tzw. sankcjami pierwotnymi, a więc takimi które dotyczą podmiotów amerykańskich (tzw. US Persons), ale sankcjami wtórnymi, którym podlegają pozostałe osoby (tzw. non-US Persons). Do grona podmiotów amerykańskich zalicza się:

  • amerykańskich obywateli oraz osoby posiadające prawo stałego pobytu w Stanach Zjednoczonych (tzw. zieloną kartę);
  • osoby prawne utworzone pod prawem amerykańskim;
  • osoby przebywające na terytorium Stanów Zjednoczonych.

Co do zasady relacje biznesowe tych podmiotów z rosyjskimi spółkami energetycznymi podlegają poważnym ograniczeniom, których naruszenie skutkuje odpowiedzialnością karną. W odniesieniu do podmiotów nieamerykańskich rezultatem naruszenia sankcji wtórnych jest natomiast pozbawienie „pewnych przywilejów”, takich jak np. amerykańskie licencje eksportowe czy prawo ubiegania się o zlecenia rządowe. Podmioty naruszające sankcje wtórne narażają się też na blokadę swoich aktywów położonych w Stanach Zjednoczonych oraz na to że podmioty amerykańskie otrzymają zakaz inwestowania w podmiot odpowiedzialny za naruszenia[1].

Zgodnie z nowymi przepisami sankcjami wtórnymi mogą – ale nie muszą – zostać objęte podmioty wspierające budowę rosyjskich gazociągów eksportowych. Jak się wydaje, na skutek lobbingu ze strony państw i spółek zaangażowanych w budowę gazociągu Nord Stream 2, w ustawie znalazł się przepis mówiący, że decyzja o nałożeniu tych sankcji powinna zapaść we współpracy z amerykańskimi sojusznikami. Zgodnie z przepisami sankcje mogą być nałożone na te podmioty nieamerykańskie, które  świadomie: (i) dokonają inwestycji o wartości co najmniej 1 miliona dolarów albo, w okresie 12 miesięcy, serii inwestycji, których łączna wartość wynosić będzie co najmniej 5 milionów dolarów, w przedsięwzięcia, które bezpośrednio i istotnie zwiększą rosyjski potencjał budowy gazociągów eksportowych. Takim samym sankcjom mogą również podlegać osoby, które sprzedają, wynajmują, wydzierżawiają lub w inny sposób dostarczają Rosjanom towary, usługi, technologie, informacje lub inne wsparcie, które bezpośrednio i istotnie pomagają w utrzymaniu, rozbudowie, modernizacji lub naprawie rosyjskich gazociągów eksportowych. Również w tym wypadku próg de minimis wynosi 1 milion dolarów dla pojedynczej transakcji oraz 5 milionów dolarów dla serii transakcji zawartych w ciągu roku.

Znacząco rozszerzone zostały sankcje, którym podlega rosyjski sektor upstream. I tak obowiązujący amerykańskie podmioty zakaz dostarczania towarów, usług (innych niż finansowe) oraz technologii na potrzeby rosyjskich arktycznych, głębinowych (powyżej 150 m) oraz łupkowych projektów wydobywczych, który dotyczył dotychczas terytorium Rosji, ma zostać w ciągu 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy rozszerzony na wszelkie nowe projekty, realizowane gdziekolwiek na świecie, o ile są one kontrolowane albo realizowane przy znacznym udziale (33% lub więcej) spółek objętych sankcjami[2] albo ich podmiotów zależnych, pod warunkiem, że projekty te mogą prowadzić do wydobycia ropy naftowej[3].

Niezwykle istotne jest również wynikające z nowych przepisów zaostrzenie mechanizmów określonych w Ukraine Freedom Support Act, polegające na zastąpieniu przewidzianych dotychczas dyskrecjonalnych uprawnień prezydenta, obowiązkiem nałożenia sankcji wtórnych na osoby które świadomie dokonują istotnych inwestycji w specjalne rosyjskie projekty naftowe (tj. w projekty arktyczne, głębinowe oraz łupkowe); a także co szczególnie istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa państw Europy Środkowej i Wschodniej zobowiązanie Prezydenta do nałożenia dodatkowych sankcji na Gazprom w razie gdyby podmiot ten celowo wstrzymywał istotne dostawy gazu do, któregokolwiek z Państw NATO, na Ukrainę, do Gruzji lub Mołdawii. Jedną podstawą do odstąpienia od zaostrzenia sankcji są interesy narodowe Stanów Zjednoczonych.

Zaostrzone zostały również zasady uczestniczenia przez amerykańskie podmioty w zapewnianiu finansowania dłużnego objętym sankcjami rosyjskim spółkom energetycznym oraz ich spółkom zależnym. I tak w miejsce obecnie obowiązującego zakazu uczestniczenia w zapewnianiu finansowania o terminie zapadalności powyżej 60 dni, wprowadzony został zakaz uczestniczenia w zapewnianiu finansowania o terminie zapadalności powyżej 30 dni.

 

Sankcje wymierzone w pozostałe sektory rosyjskiej gospodarki

Wśród pozostałych sektorów, w stosunku do których nowe przepisy zaostrzają dotychczasowe sankcje, znajdują się przede wszystkim rosyjski sektor finansowy oraz zbrojeniowy. Jeśli chodzi o pierwszy z nich, w skutek wejścia w życie ustawy, amerykańskie podmioty nie będą mogły dostarczać rosyjskim bankom oraz ich spółkom zależnym finansowania o okresie zapadalności dłuższym niż 14 dni (dotychczas było to 30 dni). W odniesieniu do sektora obronnego nowe przepisy nakładają na Prezydenta obowiązek nałożenia sankcji wtórnych na osoby, które świadomie angażują się w istotną transakcję z podmiotami wchodzącymi w skład rosyjskiego sektora obronnego lub wywiadowczego lub też z osobami działającymi na rzecz tych sektorów. Ustawa upoważnia również Sekretarza Skarbu do zastosowania sankcji przewidzianych w rozporządzeniu wykonawczym nr 13662, które dotyczy blokowania aktywów podmiotów przyczyniających się do sytuacji na Ukrainie, wobec rosyjskich przedsiębiorstw publicznych działających w sektorze górniczym oraz kolejowym. Jakkolwiek wydaje się, że nałożenie sankcji na te podmioty było możliwe już wcześniej, a również na gruncie nowo uchwalonych przepisów ostateczną decyzję w tym zakresie pozostawiono Sekretarzowi Skarbu, to jednak ich wyraźne wskazanie może być odczytane jako zakomunikowanie egzekutywie oczekiwań władzy legislacyjnej.

Poza sankcjami sektorowymi nowe lub bardziej restrykcyjne sankcje dotkną również osoby odpowiedzialne za ataki hakerskie, obchodzenie sankcji, naruszenia praw człowieka, zapewnianie wsparcia militarnego dla Syrii czy uczestniczące w nieuczciwej prywatyzacji.

 

Wpływ sankcji oraz reakcja Rosji

Ostateczny wpływ sankcji na rosyjską gospodarkę zależał będzie w dużej mierze od determinacji z jaką Biały Dom będzie je egzekwował. Wśród ekspertów zdaje się dominować stanowisko, że nowe sankcje nie będą przynajmniej w najbliższym czasie egzekwowane z całą stanowczością. Na taki właśnie kierunek zdają się też wskazywać publiczne wystąpienia Prezydenta D. Trumpa, które sugerują, że jego ocena nowej ustawy jest krytyczna oraz że w przyszłości zamierza on w dalszym ciągu pozostawić sobie prawo decydowania o ostatecznym kształcie sankcji. Z taką postawą współgra również opieszałość z jaką Biały Dom implementuje postanowienia nowej ustawy. Niewątpliwie jednak wejście w życie nowego pakietu sankcji stanowi kolejny cios dla rosyjskiej gospodarki i czyni Rosję jeszcze bardziej ryzykownym partnerem biznesowym dla globalnych koncernów, co potwierdzają chociażby komunikaty agencji ratingowej Fitch.

Jeśli chodzi o projekt Nord Stream 2, to jakkolwiek wśród ekspertów spotkać się można z opiniami, że w najbliższym czasie administracja raczej nie nałoży na podmioty zaangażowane w ten projekt sankcji, to jednak sam Gazprom przyznaje w komunikatach dla inwestorów, że sankcje mogą spowodować opóźnienia lub w inny sposób utrudnić, a nawet uniemożliwić dokończenie projektu. O możliwości wycofania przyszłego finansowania projektu mówił wiceprezes ENGIE. Dalsze wsparcie dla projektu deklaruje natomiast koncern Shell, co,jak się wydaje, należy postrzegać przez pryzmat jego zaangażowania w Rosji (w tym ramach Projektu Sachalin 2).

Wprowadzenie nowych sankcji spotkało się również z bardzo nerwową reakcją rządów nie tylko Rosji ale też Niemiec i Austrii. Do tego stopnia, że Niemiecka Minister Gospodarki i Energii Brigitte Zypries wprost wezwała publicznie do tego, by w odpowiedzi na sankcje, zastosować wobec USA retorsje na poziomie UE. W praktyce wydaje się bardzo mało prawdopodobne, aby Niemcy były w stanie doprowadzić do nałożenia takich sankcji na poziomie UE, chociażby dlatego, że decyzja taka wymaga jednomyślności wszystkich Państw Członkowskich. Jednomyślności, której jak się wydaje, nie uda się uzyskać w świetle pozytywnej oceny nowej ustawy, w niektórych krajach Europy.
 


[1] W praktyce przepisy określają niekiedy minimalną ilość sankcji jakie należy nałożyć na podmiot odpowiedzialny za naruszenie sankcji wtórnych. I tak np. w wypadku naruszenia sankcji dotyczących gazociągów eksportowych minimalna ilość sankcji wynosi 5.

[2] Tj. Gazprom, Gazpromneft, Lukoil, Rosneft, Surgutneftegas.

[3] Poza zakresem sankcji znalazły się projekty, które dotyczą wyłącznie wydobycia gazu.

Wszystkie teksty (bez zdjęć) publikowane przez Fundację Warsaw Institute mogą być rozpowszechniane pod warunkiem podania ich źródła.

Tags:

Powiązane wpisy
Top