NOWOŚCI

Data: 25 lipca 2017    Autor: Janusz Kowalski

Sieć Gazpromu oplata Europę

W ostatnich miesiącach zapadły dwie niepokojące decyzje Komisji Europejskiej (KE). Najpierw w październiku 2016 roku KE zaakceptowała na wniosek niemieckiego regulatora, dalsze zwolnienie łączącego północne Niemcy z Czechami gazociągu OPAL z zasady dostępu osób trzecich (tzw. TPA). Następnie, w marcu 2017 roku Komisja Europejska wyraziła chęć zakończenia prowadzonego przeciwko Gazpromowi od 5 lat postępowania antymonopolowego.

© Maciej Kulczyński PAP

Zgodnie z intencją KE postępowanie miałoby zamknąć się wydaniem decyzji zobowiązującej. Oba rozstrzygnięcia godzą w bezpieczeństwo energetyczne nie tylko Polski, ale też i innych państw Europy Środkowo-Wschodniej. Dlatego też ich podjęcie spotkało się z ostrym sprzeciwem współodpowiedzialnej za zapewnienie bezpieczeństwa energetyczne państwa polskiego spółki Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. (PGNiG). Przeciwko decyzji w sprawie OPAL wystąpiły także oficjalnie państwo polskie, Ukraina oraz ukraiński gazowy gigant Naftogaz. Jak wynika z doniesień medialnych również pomysł zakończenia postępowania antymonopolowego przeciwko Gazpromowi wzbudził sprzeciw rządów państw Europy Środkowo-Wschodniej.

Kluczowym dla tego, aby zrozumieć źródła tego sprzeciwu oraz szkodliwość polityki KE jest poznanie roli jaką odgrywa Gazprom na europejskim rynku gazu oraz tego w jaki sposób rola ta jest wykorzystywana dla realizacji celów strategicznych Federacji Rosyjskiej. Rosja jest obecnie drugim największym na świecie i największym w regionie producentem gazu ziemnego. Rosja jest również największym eksporterem błękitnego paliwa do UE, odpowiedzialnym za ponad 37,5% dostaw. Spośród wszystkich rosyjskich producentów gazu ziemnego największą rolę odgrywa kontrolowany przez rosyjski skarb państwa Gazprom. Również wśród mniejszych, tzw. „niezależnych” producentów i eksporterów gazu prym wiodą koncerny kontrolowane przez państwo rosyjskie, czego doskonałą ilustracją jest to, że pierwszym pośród niezależnych koncernów jest Rosneft, którego większościowy pakiet akcji znajduje się w rękach państwa. Rosyjskie koncerny kontrolują przy tym nie tylko wydobycie gazu i jego sprzedaż do Europy, ale też większość spośród kluczowych elementów infrastruktury takiej jak gazociągi czy magazyny. Pełnego obrazu rosyjskiej dominacji na europejskim rynku gazu dopełnia skomplikowana mozaika powiązań biznesowych, z największymi europejskimi koncernami i politycznych, by wskazać tylko przykładowo na zaangażowanego w budowę Nord Stream 1 i 2, byłego kanclerza Niemiec Gerharda Schroedera. Co również niezwykle istotne rosyjskie zaangażowanie w handel gazem ma przede wszystkim polityczny, a nie gospodarczy, charakter. Doskonałą egzemplifikacją tej tezy może być chociażby zaangażowanie Gazpromu w projekty, których ekonomiczna opłacalność jest w oczywisty sposób dyskusyjna, takie jak np. budowa gazociągów Nord Stream czy próby działalności wydobycia na Arktyce (Pole Prirazlomnoje). Kolejnym zaś przykładem może być utrzymywana przez lata praktyka arbitralnego ustalania cen gazu, które w widoczny sposób były bardziej skorelowane z sympatiami Moskwy niż z jakimikolwiek obiektywnymi okolicznościami (w niektórych okresach Polska płaciła za gaz o kilkadziesiąt procent więcej niż Niemcy). Tezę tę potwierdza również praktyka uznaniowego ograniczania dostaw gazu, stosowana przez Rosję tak wobec Polski, jak wobec sąsiadów Polski. Groźba ograniczenia dostaw gazu pojawiła się zresztą również niedawno, w kontekście sporu dotyczącego gazociągu OPAL.

Jednocześnie wszystko wskazuje na to, że zapotrzebowanie na gaz Unii Europejskiej będzie w najbliższych latach rosło. Co więcej w skutek zmniejszania się wydobycia wewnętrznego zapotrzebowanie to będzie musiało być w coraz większym stopniu zaspokajane przez gaz z importu. To zaś sprawia, że kluczowe z perspektywy bezpieczeństwa energetycznego Wspólnoty Europejskiej staje się zwiększanie dywersyfikacji źródeł dostaw oraz budowanie solidarnej polityki energetycznej na wypadek zagrożeń w dostawach węglowodorów. Działania na obu tych polach podejmuje państwo polskie, czego przejawem są chociażby działania zmierzające do uruchomienia Korytarza Norweskiego, zwiększanie mocy polskiego gazoportu w Świnoujściu (z obecnych 5 mld m3 do 7,5 mld m3) i zawieranie nowych umów na dostawy LNG, czy rozwijając współpracę z państwami bałtyckimi oraz państwami tzw. Trójmorza. Działania te wydają się być szczególnie istotne w kontekście zbliżającego się wygaśnięcia polsko-rosyjskiej umowy na dostawy gazu, tj. tzw. Kontraktu Jamalskiego co nastąpi 31 grudnia 2022 roku. W tym kontekście UE powinna zabiegać o zapewnienie zdywersyfikowanych, stabilnych dostaw surowca. Niestety, wbrew deklaracjom, poczynionym ostatnimi czasy chociażby przez Komisarza ds. Unii Europejskiej Maroša Šefčoviča, przy okazji prezentowania Raportu o Stanie Unii Energetycznej, cele te nie tylko nie są realizowane, ale wręcz podejmowane są przez KE działania, które ewidentnie im szkodzą, takie jak wspomniane powyżej decyzje w sprawie OPAL.

Jeśli chodzi o gazociąg OPAL to gazociąg ten jest lądowym przedłużeniem Gazociągu Nord Stream, łączącym północne Niemcy z Republiką Czeską. Oddanie gazociągu Nord Stream przyczyniło się do zwiększenia uzależnienia UE od rosyjskiego gazu. Co więcej Nord Stream może utrudniać realizację niektórych projektów dywersyfikacyjnych, takich jak polski projekt Korytarza Norweskiego. Nie brak również opinii, że projekt ten był całkowicie nieuzasadniony ekonomicznie. Jego jedynym celem było bowiem uzyskanie możliwości pomijania Gazociągów Jamał i Braterstwo, a więc uzyskanie przez Gazprom możliwości całkowicie swobodnego kształtowania tras dostaw do Niemiec, które stały się głównym gazowym hubem Gazpromu w Europie Zachodniej z pominięciem tras przesyłu via Ukraina i Białoruś. O tym, że taki właśnie cel przyświecał architektom Nord Stream. Już samo to powinno być wystarczającym argumentem za tym, że również OPAL nie powinien korzystać z przewidzianych w prawie UE udogodnień, takich, jak chociażby zwolnienie z TPA. Za tym by nie przyznawać OPAL-owi zwolnienia z TPA przemawia również to, że jak dowodziła sama KE w swojej decyzji z 2009 roku, ograniczenie TPA na tym gazociągu przyczyni się do ograniczenia konkurencji na czeskim rynku. Pomimo tych argumentów OPAL uzyskał w 2009 roku zwolnienie z TPA dla 50% mocy przesyłowych. Co również istotne decyzja z 2009 roku umożliwia uzyskanie przez Gazprom dalej idącego zwolnienia, pod warunkiem, że spółka ta uruchomi program uwalniania gazu oraz program uwalniania mocy przesyłowych. Uruchomienie tych programów oznaczałoby, że spośród 36,5 mld m3 gazu jakie mogą być przesyłane przez OPAL Gazprom musiałby umożliwić niezależnym podmiotom nabycie oraz przesłanie gazociągiem OPAL 3 mld m3. Rosyjski koncern nie zdecydował się na skorzystanie z tej możliwości, ponieważ to utrudniałoby mu osiągnięcie celu jakim jest uzyskanie długotrwałej i całkowitej dominacji na rynku dostaw gazu w regionie.

W tym kontekście nie sposób jest znaleźć jakiekolwiek argumentów za dalszymi koncesjami na rzecz strony rosyjskiej. Próby ich wprowadzenia są tym bardziej zdumiewające, że są one ewidentnie sprzeczne z obowiązującym prawem w UE. Zwolnienia spod TPA mogą bowiem być przyznane jedynie infrastrukturze nowej, która w braku zwolnienia by nie powstała. Bezsprzecznie istniejący od 6 lat gazociąg OPAL nie spełnia tego wymogu. Co więcej, jeśli weźmie się pod uwagę ilość wolnych mocy przesyłowych, wyraźnie widać, że decyzja w sprawie OPAL nie jest potrzebna Gazpromowi dla jakichkolwiek celów innych niż pomijanie Polski i Ukrainy w przesyle surowca.

Sytuacja jaka wyniknęła z gazociągiem OPAL nie jest również bez znaczenia dla projektu Nord Stream 2. W ostatnim czasie pojawiły się sądy, że Komisja Europejska narzuci Gazpromowi twarde warunki w negocjacjach dotyczących tego projektu. Przypadek OPAL pokazuje jednak, że gdy już infrastruktura powstanie, warunki te mogą zostać złagodzone, a rozstrzygnięcie w sprawie OPAL może posłużyć Rosji za precedens, gdy będzie szukała zmiany warunków korzystania z Nord Stream 2 czy z jego lądowego przedłużenia EUGAL. Deklaracjom twardego stanowiska KE wobec Nord Streamu 2 przeczy również nerwowa reakcja Brukseli i Berlina na sankcje jakie Kongres Stanów Zjednoczonych zamierza nałożyć na Rosję. Sankcje te mogą być wymierzone są m.in. w podmioty zaangażowane w Nord Stream 2, o którym to projekcie Amerykanie wprost mówią, że zaszkodzi bezpieczeństwu energetycznemu Europy. Niestety postawa KE i Niemcy pokazują, że pod wieloma względami bliżej im do Rosji niż do europejskich partnerów. Jest to tylko jedna z ilustracji tego jak Rosja i Gazprom rozbijają europejską solidarność, oferując poszczególnym państwom UE czy ich kluczowym koncernom energetycznym, doraźne korzyści w zamian za wsparcie dla rosyjskich interesów. Długofalowo na takiej postawie tracą wszyscy poza stroną rosyjską, której cele są sprzeczne z celem zapewnienia Europie stabilnych i bezpiecznych dostaw, taniego paliwa gazowego.

Doskonałą ilustrację sposobu funkcjonowania Gazpromu stanowią zarzuty postawione koncernowi przez Komisję Europejską w toku postępowania antymonopolowego. Jak stwierdziła KE Gazprom podejmował działania zmierzające do rozbicia jednolitego rynku gazu w UE. W tym celu Gazprom wprowadzał do swoich umów klauzule przeciwdziałające reeksportowi. To zaś pozwalało rosyjskiemu monopoliście na arbitralne dyktowanie cen dla poszczególnych państw. Co jak dowodzą ujawnione w 2013 roku przez agencję Interfax stawki odbywało się bardziej według klucza politycznych sympatii i antypatii Moskwy niż w oparciu o czynniki rynkowe. Jednocześnie Gazprom wykorzystywał swoją monopolistyczną pozycję na rynku dostaw gazu do tego by opleść swoją siecią również sieć infrastrukturalną, a tym samym w jeszcze większym stopniu uzależnić od siebie Europę. Istotne jest przy tym to, że mamy do czynienia z naruszeniami trwającymi wiele lat, które wywołały liczone w miliardach euro straty u państw takich jak Polska czy Litwa. Co również istotne, ponieważ klauzule te nie były spotykane – od kilkunastu lat – w umowach zawieranych z państwami Europy Zachodniej. Tym samym praktyka Moskwy przyczyniała się do tworzenia energetycznej Europy dwóch prędkości. Być może to właśnie tym, że praktyki Gazpromu były wymierzone jedynie w część państw oraz tym, że uzyskane od tych państw nielegalnie korzyści były wykorzystywane do realizacji projektów pozwalających na pozyskanie przychylności w Europie Zachodniej, można tłumaczyć lekką rękę jaką zdecydowała się ostatecznie okazać Gazpromowi Bruksela.
Kierunek, w którym zmierza KE, polegający na wydaniu decyzji zobowiązującej opiera się na zamknięciu postępowania antymonopolowego, na podstawie przyjęcia przez spółkę, której zarzucono naruszenie prawa konkurencji zobowiązań odpowiadających na wskazane przez Komisję zarzuty i bez przesądzania czy zarzuty te były słuszne czy nie. Zobowiązania, które zaproponował Gazprom i do których zaakceptowania będzie jak się wydaje zmierzała KE, dotyczą przede wszystkim wprowadzenia zmian do umów na dostawy gazu, z których mają zniknąć ograniczenia w zakresie reeksportu i w których mają zostać – w niesprecyzowany sposób – uelastycznione formuły cenowe. Jak się wydaje wiele z tych zmian zostałoby i tak wymuszonych przez zmiany regulacyjne czy rynkowe zachodzące w Europie. Beneficjentem, nielicznych, dalej idących, zobowiązań jest przede wszystkim Bułgaria i w mniejszym stopniu państwa bałtyckie. W tym kontekście wydaje się, że zobowiązania Gazpromu są rażąco łagodne, jeśliby porównać chociażby je do zobowiązań jakie w przeszłości przyjęły na siebie ENI, RWE czy E.ON i to pomimo faktu, że skala naruszeń zarzucanych tym koncernom była, dużo mniejsza niż tych które zarzuca się Gazpromowi. Co również istotne jednym z kluczowych powodów, dla których stosuje się decyzje zobowiązującą są względy ekonomiki procesowej. Natomiast w wypadku postępowania przeciwko Gazpromowi przeprowadzono już wieloletnie postępowanie antymonopolowe, a co więcej większość naruszeń koncernu wydaje się być na tyle rażąca, że KE powinna być, w razie potrzeby, w stanie dowieść ich przed sądem.

W tym kontekście warto również przywołać spotykany w doktrynie pogląd, zgodnie z którym decyzje zobowiązujące powinny być przede wszystkim stosowane w odniesieniu do mniej poważnych naruszeń prawa konkurencji. I chociaż w praktyce KE zamykała w ten sposób również poważne sprawy, to jednak użycie jej w odniesieniu do Gazpromu musi zdumiewać. Mówimy tu bowiem o wieloletnich, dokonywanych z premedytacją, działaniach podejmowanych przez rynkowego dominanta w celu zaburzenia uczciwej konkurencji na jednym z najważniejszych dla rozwoju gospodarczego rynków, tj. na rynku naturalnego gazu.
Opisane powyżej działania Komisji Europejskiej w ewidentny sposób wydają się więc szkodzić jednemu z fundamentalnych celów UE, jakim jest współpraca energetyczna oraz tworzenie jednolitego rynku. Jak się wydaje zbyt wielu zachodnio europejskich przywódców zapomina, że gaz jest dla Rosji czymś więcej niż towarem eksportowym. Jest on jedną z kluczowych broni w rosyjskim arsenale wojny hybrydowej i choć trudniej dostrzegalnym to pod wieloma względami nie mniej niebezpiecznym niż ataki cybernetyczne, propaganda czy wykorzystanie grup paramilitarnych.

W tym kontekście należy bardzo pozytywnie ocenić podejmowane przez rząd premier Beaty Szydło oraz przez PGNiG S.A. i jego spółkę zależną PGNiG Supply&Trading GmbH (PST) działania mające na celu powstrzymanie procesu opanowywania przez Moskwę kolejnych przyczółków w gazowej wielkiej grze. Dużym sukcesem tych podmiotów było zaskarżenie decyzji ws. OPAL i uzyskanie zarówno na poziomie europejskim, jak i niemieckim, zabezpieczenia roszczenia, nakazującego wstrzymanie wykonania decyzji KE i Bundesnetzagentur. Przyznane zabezpieczenia z jednej strony zdają się potwierdzać, że zarówno niemiecki jak i europejski sąd uznały twierdzenia o bezprawności tych decyzji za uprawdopodobnione. Co również istotne dzięki uzyskanemu zabezpieczeniu Gazprom nie mógł zarezerwować uwolnionych decyzją Bundesnetzagentur dodatkowych mocy na okres 15-lat podczas aukcji, które odbyły się wiosną 2017 r.

Niestety 21 lipca 2017 roku Prezes Sądu UE postanowił oddalić wnioski Rzeczpospolitej, PGNiG oraz PST. Jak się wydaje decyzja Prezesa Sądu wynika przede wszystkim z tego, że uznał on, iż sytuacja nie spełnia wymogu pilności, czyli innymi słowy, że w ocenie Prezesa Sądu UE zezwolenie Gazpromowi na faktyczne objęcie całości mocy przesyłowych na gazociągu OPAL nie doprowadzi do poważnej i nieodwracalnej szkody. Historia dowodzi, że przyjęty przez Sąd pogląd jest całkowicie błędny. Za każdym bowiem razem, gdy Rosjanie uruchamiali nowy moce przesyłowe do Europy Zachodniej odbywało się to kosztem przesyłu przez Polskę i Ukrainę. Stało się tak w 2011 roku, gdy uruchomiono OPAL oraz w 2013 roku, gdy uruchomiono gazociąg NEL (który rozprowadza przesłany przez Nordstream gaz po terytorium północnych Niemiec). Należy zakładać, że stanie się tak również i tym razem i że tym co mogło działać hamująco na Moskwę mogła być właśnie chęć uzyskania zwolnienia spod zabezpieczenia w sprawie OPAL. Interesująca w tym kontekście wydaje się również polegająca na zawilgoceniu przez Rosjan gazu awaria, która miała miejsce w czerwcu 2017 roku i która pozbawiła Polskę możliwości korzystania z rosyjskiego gazu. Jednocześnie awaria ta nie wpłynęła na dostawy do Niemiec, ponieważ państwo to ma infrastrukturę pozwalającą na osuszanie gazu. PGNiG zapowiedziało już, że rozważy możliwość zbudowania takiej infrastruktury w Polsce, ale w skutek wieloletnich zaniedbań, dopóki tak się niestanie należy liczyć się z tym, że nasz kraj może zostać w ten sposób pozbawiony dostaw.
Kolejnym istotnym polem aktywności strony polskiej jest walka o uzyskanie od Gazpromu realnych zobowiązań, które w namacalny sposób pozwoliłyby na poprawę sytuacji na europejskim rynku gazu. Niezależnie od powyższych Polska musi podejmować działania zmierzające do jak najszybszego uwolnienia się od gazowego uzależnienia od Rosji. Istotne wydaje się również budowanie siły Polski i naszego regionu na gazowym rynku. W tym kontekście należy pozytywnie ocenić powrócenie w 2016 roku przez państwo polskie do planów budowy Korytarza Norweskiego, które wcześniej były przez wiele lat torpedowane najpierw przez rządy postkomunistów z Sojuszu Lewicy Demokratycznej, a następnie Platformę Obywatelską pod przywództwem Donalda Tuska. Realizacja tego ambitnego planu jest obecnie jednym z najważniejszych zadań rządu premier Beaty Szydło w sferze energetycznej. Powołane z inicjatywy Prezydent Chorwacji Kolindy Grabar-Kitarović oraz Prezydenta RP Andrzeja Dudy „Trójmorze”, będące forum dialogu i współpracy pomiędzy dwunastoma państwami ABC – położonymi pomiędzy Adriatykiem, Morzem Bałtyckim oraz Morzem Czarnym daje nadzieję na to, że głos regionu stanie się lepiej słyszalny w Unii Europejskiej, a oś współpracy w zakresie bezpieczeństwa energetycznego rozciągnie się z północy na południe kontynentu. Istotne znaczenie ma również rozwijanie połączeń i współpracy z naszymi bezpośrednimi sąsiadami.

Dużym sukcesem obecnego rządu premier Beaty Szydło jest również uruchomienie gazoportu w Świnoujściu im. ś.p. Prezydenta RP Lecha Kaczyńskiego w czerwcu 2016 roku oraz stałe rozwijanie przez Polskę możliwości pozyskiwania LNG na rynkach światowych. Kluczową rolę może odegrać tu zacieśnianie współpracy z USA, które w ciągu najbliższych kilku lat powinny stać się największym eksporterem gazu na świecie. W tym kontekście można wskazać na odbiór w czerwcu 2017 roku pierwszego transportu LNG z USA czy deklaracje zacieśniania współpracy energetycznej z Polską jakie padły z ust Prezydenta Donalda Trumpa podczas jego wizyty w Polsce 6 lipca 2017 roku. Z nadzieją można spoglądać również na wspominane już sankcje, których wprowadzenie rozważa obecnie amerykański Kongres, a które miałyby być wymierzone w rosyjskie gazociągi eksportowe oraz w podmioty które wspierają ich budowę. Niestety jak już wskazano Rosjanom nie brak w Europie popleczników i obrońców ich interesów.

Na kształt polityki poszczególnych państw w UE w istotny sposób wpływają ich partykularne interesy. Długofalowo jednak ważne jest to żeby europejscy sojusznicy Rosji zdali sobie sprawę z tego, że budowanie bezpieczeństwa Europy w oparciu o Gazprom przypominają próby zapewnienia bezpieczeństwa restauracji, w oparciu o gangsterów którzy pobierają od niej haracz. Bardzo ważne jest również to aby państwa Europy pamiętały, że kierowana przez siłowników Rosja każde ustępstwo, takie jak np. ostatnie decyzje KE, poczyta sobie za oznakę słabości, która tylko rozzuchwali ją do dalszych działań. Kluczowe jest również to aby pamiętać to co celnie dostrzegł ś.p. Prezydent RP Lech Kaczyński w swych słynnych słowach „dziś Gruzja, jutro Ukraina, pojutrze państwa bałtyckie, a później może i czas na mój kraj”, czyli to, że każdy sukces Rosji prowadził będzie do kolejnych wrogich działań, że po Polsce może przyjść czas na Czechy, Słowację, Węgry, a potem może i na Niemcy.

Wszystkie teksty (bez zdjęć) publikowane przez Fundację Warsaw Institute mogą być rozpowszechniane pod warunkiem podania ich źródła.