THE WARSAW INSTITUTE REVIEW
Data: 5 maja 2021; Autor: Marcin Łukaszewski
Perspektywa członkostwa europejskich mikropaństw w Unii Europejskiej w kontekście negocjacji układu stowarzyszeniowego
Obecnie pośród krajów członkowskich najmniejszym z nich – zarówno pod względem powierzchni, jak i ludności – pozostaje Malta. Na mapie Europy Zachodniej są jednak państwa, które od kilku dekad wyrażają chęć zbliżenia ze Wspólnotami Europejskimi. Poza Szwajcarią, na mapie Europy Zachodniej takimi swoistymi enklawami pozostają: położona między Hiszpanią i Francją Andora, na Lazurowym Wybrzeżu graniczące z Francją Monako, położony między Szwajcarią i Austrią Liechtenstein oraz dwie enklawy na terytorium Włoch: Watykan i San Marino. Każde z tych mikropaństw pozostaje w specyficznych relacjach z Unią Europejską, a w przypadku trzech spośród nich najprawdopodobniej wkrótce dojdzie do ich nowego ustalenia.
Watykan
Watykan, jako jedyne z 5 mikropaństw, nie pozostaje nawet w odległej przyszłości przedmiotem rozważań o przyszłym członkostwie w Unii Europejskiej (i to z obu stron: Brukseli i Stolicy Apostolskiej). Powody są tutaj oczywiste: Watykan pozostaje państwem niedemokratycznym, teokracją. Z trudem można byłoby wskazać, którym z kryteriów kopenhaskich Watykan mógłby sprostać. Wyjątkowa konstrukcja zarówno systemu politycznego, jak i gospodarczego (Watykan nie spełnia większości warunków gospodarki wolnorynkowej) wyklucza takie członkostwo nawet w odległej perspektywie.
Watykan, głównie z racji członkostwa swojego jedynego sąsiada w Unii Europejskiej, uregulował swoje stosunki ze Wspólnotą. Chociaż formalnie nie jest stroną układu z Schengen to de facto terytorium tego mikropaństwa należy do strefy Schengen przez częściowo otwartą granicę z Włochami. Najbardziej namacalną formą współpracy między Watykanem a Unią Europejską pozostaje posługiwanie się przez Watykan europejskim środkiem płatniczym. Odpowiedni układ zawarto w 2000 r., a po 10 latach zastąpiono nowym.
Liechtenstein
Spośród wszystkich 5 europejskich mikropaństw Liechtenstein pozostaje krajem o największym stopniu integracji ze Wspólnotą. Co prawda nie jest państwem członkowskim Unii Europejskiej, ale stanowi element systemu Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Należy przy tym wyraźnie wskazać, że członkostwo Liechtensteinu w EOG wynikło częściowo na skutek podobnego kierunku polityki zagranicznej sąsiedniej Szwajcarii, z którą Liechtenstein związał się ściśle po I wojnie światowej. I o ile Szwajcaria ostatecznie do EOG nie przystąpiła w następstwie dość zaskakującej decyzji obywateli , to Liechtenstein postawił jeden ze swoich wyraźnych kroków (można byłoby go nawet nazwać odważnym) w polityce zagranicznej, stając się pierwszym mikropaństwem tak dalece wiążącym się z instytucjami wspólnotowymi.
Liechtenstein, w przeciwieństwie do wszystkich pozostałych mikropaństw jest krajem należącym do strefy Schengen oraz – również w przeciwieństwie do Andory, Monako, San Marino i Watykanu – nie posługuje się euro, lecz walutą swojego zachodniego sąsiada – frankiem szwajcarskim.
Monako
Księstwo Monako przez dekady pozostawało w ścisłych stosunkach z Francją (zarówno gospodarczych, jak i politycznych, ale także na niwie systemu konstytucyjnego, w ramach którego Republika miała faktyczne prawo obsadzania najważniejszych urzędów w Księstwie). Stąd relacje z Unią Europejską (i Wspólnotami) były de facto pochodną członkostwa jedynego sąsiada z tą organizacją: pozostawanie Księstwa w unii celnej z Francją nie powodowało po stronie monakijskiego rządu konieczności regulacji kwestii handlowych z samą Wspólnotą. Dopiero przyjęcie przez Francję euro jako waluty narodowej powodowało konieczność uregulowania tej kwestii przez Monako. Skutkowało to zawarciem układu monetarnego w 2001 r. Po tym, jak porozumienie kilkukrotnie nowelizowano, w 10 lat później przyjęto zupełnie nowy akt.
W związku z tym, że Francja jest jedynym sąsiadem Księstwa, a to posiada dostęp do morza, konieczne było uregulowanie zasad przepływu osób. Obecnie granica ma charakter otwarty (wyłączając czasową kontrolę związaną choćby z epidemią COVID-19), zasady dotyczące wjazdu i poruszania się cudzoziemców zostały zrównane z tymi obowiązującymi we Francji, a port morski (La Condamine) i położone na zachodzie państwa lotnisko dla helikopterów (Heliport) zostały uznane za zewnętrzne przejścia graniczne.
Kwestie swobodnego przepływu osób i waluty to nie jedyne sprawy stanowiące przedmiot rozwiązań dwustronnych. W 2003 r. ustalono, że akty wspólnotowe dotyczące wybranych środków leczniczych dla zwierząt i ludzi, produktów kosmetycznych i wyrobów medycznych mają zastosowanie również na monakijskim terytorium. Dodatkowo zobowiązano Monako do stosowania dyrektywy w sprawie opodatkowania dochodów z oszczędności w formie wypłacanych odsetek od odłożonych pieniędzy przez obywateli UE, którzy posiadają je w monakijskich bankach.
Andora
Sytuacja Andory do 1993 r. wyglądała specyficznie. Przez wielu nie była traktowana nawet jako niezależne państwo m.in. z powodu zarzutów o brak suwerennej polityki zagranicznej czy chociażby wyjątkowej na skalę światową konstrukcji głowy państwa (były i są nią dwie osoby: katolicki biskup jednej z katalońskich diecezji i prezydent Francji), która aż do przełomu lat 80. i 90. XX w. miała de facto charakter absolutny. Przyjęcie pierwszej w dziejach kraju konstytucji (1993) połączone z podpisaniem trójstronnego traktatu sąsiedzkiego (1993) uregulowało sytuację Andory, która tym samym symbolicznie dołączyła do europejskich demokracji parlamentarnych. Jeszcze 3 lata wcześniej podpisano porozumienie, na mocy którego utworzono unię celną, a w efekcie tego zniesiono obowiązujące do tej pory cła przewozowe i opłaty o skutku równoważnym.
Kolejne kroki, mogące umożliwić Andorze zbliżenie z Unią Europejską, były częściowo blokowane przez Hiszpanię. Wskazywała ona na nieumiejętną walkę władz mikropaństwa z przemytem tytoniu. Inne pola współpracy, które nie napotykały już takich oporów ze strony Madrytu, to: handel zwierzętami żywymi i produktami zwierzęcymi (1997), w 2004 r. bardzo szeroki katalog zagadnień: od środowiska naturalnego, przez transport i ochronę zdrowia, aż po politykę regionalną), a w 2011 r. (po 8 latach oczekiwania na zgodę Brukseli) akceptacja używania euro jako narodowego środka płatniczego . W kolejnych latach podjęto negocjacje nad rewizją porozumienia o opodatkowaniu oszczędności.
Andora nie jest stroną porozumienia z Schengen, a na jej granicach z Francją i Hiszpanią przeprowadzane są kontrole graniczne. Mikropaństwo koordynuje jednak swoje wymogi wizowe z wymogami strefy i uznaje wizy Schengen.
San Marino
Stosunki między Wspólnotą Europejską a Republiką San Marino zostały podjęte dopiero w 1983 r., jednak ich faktyczny rozwój nastąpił w latach 90., po podpisaniu porozumienia o współpracy i unii celnej. W efekcie tego układu i kolejnych porozumień sanmaryński rząd zobowiązano do przestrzegania wspólnotowych przepisów celnych, handlowych i weterynaryjnych, a także określono szerokie obszary współpracy (m.in. kultura, ochrona środowiska, usługi, przemysł, komunikacja, informacja, turystyka). W oczekiwaniu na ratyfikację porozumienia strony zgodziły się na zawarcie specjalnej umowy przejściowej ws. handlu i unii celnej, dzięki czemu odpowiednie przepisy dotyczące obu tych sfer mogły obowiązywać jeszcze przed zakończeniem procesu ratyfikacyjnego wynegocjonowanego wcześniej porozumienia. Ostatecznie umowa o współpracy i unii celnej weszła w życie dopiero w kwietniu 2002 r.
Podobnie jak w przypadku pierwszej z włoskich enklaw, o której wspomniano wyżej, tak i w sprawie tego mikropaństwa istniała konieczność uregulowania kwestii środka płatniczego. Po rezygnacji z lira sanmaryńskiego rząd Republiki doprowadził do podpisania konwencji monetarnej w 2000 r. Umowa zastępowała tę zawartą w 1991 r. i nakładała na władze San Marino obowiązek walki z fałszowaniem nowej waluty. Te zobowiązania doprecyzowano w 2012 r., kiedy konwencję odnowiono. Gdy mowa z kolei o kontroli granicznej, to San Marino nie jest częścią obszaru Schengen, przy czym nie prowadzi stałych kontroli na granicy ze swoim jedynym sąsiadem. Mikropaństwo nie jest też zobligowane do wdrażania innych elementów dorobku prawnego Schengen, takich jak współpraca policyjna i sądowa. Dodatkowo warto wskazać, że sąsiedzi mają kilka dwustronnych porozumień, na mocy których obywatele Republiki mają prawo podejmowania pracy i pobytu na terytorium Włoch.
Perspektywa członkostwa mikropaństw w Unii Europejskiej
Instytucje unijne, dostrzegając postępującą integrację mikropaństw w ramach różnych płaszczyzn wspólnotowych, doprowadziły do przeprowadzenia przeglądu dotychczasowych rozwiązań prawnych z tymi podmiotami, a następnie podjęcia próby wskazania możliwych scenariuszy dalszej współpracy. W 2012 r. Komisja Europejska przygotowała komunikat, w którym wskazano 5 możliwych wariantów rozwoju dalszych stosunków: (1) utrzymanie status quo, (2) tzw. podejście sektorowe, (3) ramowy układ o stowarzyszeniu, (4) członkostwo w EOG, (5) członkostwo w UE, przy czym – co warto podkreślić – rozważania w komunikacie podjęto jedynie względem Andory, Monako i San Marino.
Pierwsze z rozwiązań było niekorzystne właściwie jedynie dla mikropaństw, gdyż to one byłyby nadal odseparowane od korzyści płynących ze wspólnego rynku, z kolei druga z propozycji została uznana przez autorów raportu za niekorzystną dla Unii Europejskiej. Musiałaby ona z każdym z trzech państw podjąć negocjacje i zawrzeć kilkanaście osobnych umów, tak by dostosować tempo integracji do potrzeb zainteresowanego mikropaństwa, jego stopnia przygotowania, ale też i potencjału gospodarczego. Czwarty ze scenariuszy (członkostwo w EOG) wydawał się warty rozważenia ze względu na zdobyte już doświadczenie innego tego typu kraju (Liechtenstein). Poza tym, że był to scenariusz przetestowany, to dodatkowo dość prosty do wdrożenia, a z perspektywy mikropaństw dawałby im najszerszy z możliwych (poza członkostwem rzecz jasna) dostęp do unijnego rynku wewnętrznego. Wreszcie scenariusz przynależności do Unii Europejskiej nakazywał postawienie kwestii ich potencjału ludnościowego.
W przypadku członkostwa tych krajów należałoby ponownie rozważyć sprawę chociażby liczby posłów do Parlamentu Europejskiego, których mieliby delegować obywatele mikropaństw: najmniejsza ludnościowo (440 tys. mieszkańców) i powierzchniowo (316 km2) Malta ma 6 posłów. Gdyby proporcjonalnie rozdzielić mandaty dla mikropaństw, zrodziłby się problem, gdyż o ile Andora powierzchnię ma zbliżoną do Malty (468 km2), o tyle liczbę ludności zdecydowanie mniejszą (77 tys.). W przypadku San Marino (61 km2 i 33 tys.), a przede wszystkim Monako (2 km2 i 37 tys.) komplikacje byłyby już dużo większe, bo wedle prawa minimalna liczba posłów dla kraju członkowskiego to 6. Nawet gdyby uchylono tę zasadę, to największa ludnościowo Andora proporcjonalnie musiałaby otrzymać 1 posła, a zatem powstałby problem z pozostałymi dwoma mikropaństwami. Kolejną trudnością byłby ogromny ciężar administracyjny, jaki spocząłby na barkach każdego z mikropaństw, a to wynikałoby m.in. z konieczności przyswojenia i wdrożenia całego unijnego dorobku prawnego, co zapewne obciążałoby w sposób znaczny aparat administracyjny każdego z tych krajów.
Wobec wad dwóch pierwszych rozwiązań w konkluzjach raportu zarekomendowano przyjęcie jednej z trzech ostatnich propozycji, chociaż członkostwo wskazano jako możliwe jedynie w perspektywie odległej. W efekcie tego na stole pozostały tylko dwa warianty: umowa stowarzyszeniowa albo przynależność do EOG. Oba w sposób zbliżony zapewniały elastyczność dla dwóch stron negocjacyjnego stołu, ale i odpowiednio chroniły interesy Unii Europejskiej.
Jak już wyżej wspomniano, rozwiązania nakierowane na stworzenie umowy stowarzyszeniowej z Unią Europejską od razu wykluczyły Watykan i Liechtenstein, tym samym – to co prawda nie jest warunkiem koniecznym, ale wyraźnie wskazuje kierunek rozwoju dalszych relacji – odrzucono perspektywę członkostwa w Unii Europejskiej tych mikropaństw. W przypadku Watykanu żadna ze stron nie wyrażała woli zmiany tych stosunków, natomiast w kwestii drugiego z nich przynależność do EOG obecnie – i jak się wydaje w najbliższej przyszłości – zdaje egzamin. Jeżeli chodzi o perspektywę obywateli Księstwa to poparcie dla udziału w EOG i jego ocena jest bardzo wysoka. W 25-lecie (2020) członkostwa Liechtensteinu w EOG Liechtenstein-Institut przeprowadził badanie na temat oceny obywateli: EOG ma pozytywny wizerunek w oczach Liechtensteińczyków dla aż 76 proc. ankietowanych, 84 proc. Porozumienie o EOG oceniło jako dobre dla ich państwa, a aż 70 proc. uznało go za najlepszą opcję dla Liechtensteinu na najbliższe kilka lat . Z tego względu nie należy spodziewać się podjęcia przez rząd Księstwa kroków zmierzających do członkostwa w Unii Europejskiej czy chociażby zawarcia z nią umowy stowarzyszeniowej.
Członkostwo w EOG czy układ stowarzyszeniowy?
W perspektywie kilkunastu najbliższych lat nic nie wskazuje na to, by Liechtenstein miał stać się przedmiotem rozważań jako ewentualne państwo kandydujące do Unii Europejskiej (czy to z perspektywy zapraszanego, czy wnoszącego o przyjęcie do tej organizacji, na co wskazują przede wszystkim nastroje społeczne w Księstwie). Stojący poza rozważaniami decydentów Watykan nie może być rozważany w perspektywie nawet długoterminowej jako ewentualne państwo kandydujące do Unii. Stąd pod uwagę mogą być brane jedynie 3 pozostałe mikropaństwa: Andora, Monako i San Marino.
Pod koniec 2013 r. Komisja Europejska przygotowała sprawozdanie (COM/2013/0793), w którym podjęto próbę rozważenia wariantów udziału trzech wspomnianych wyżej mikropaństw w rynku wewnętrznym Unii Europejskiej. Członkostwo Andory, Monako i San Marino w EOG oznaczałoby konieczność przystąpienia do Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA), a to wymagałoby zgody wszystkich czterech państw członkowskich (Liechtensteinu, Norwegii, Szwajcarii i Islandii). Gdyby te wyraziły zgodę na przystąpienie do EFTA, to w ramach przynależności do EOG po stronie Liechtensteinu, Norwegii i Islandii mogłaby pojawić się obawa wydłużenia procesu podejmowania decyzji przez konieczność ustalenia już nie 3, ale aż 6 stanowisk. Już na tym etapie rozważań, o ile rządy Andory i San Marino pozytywnie odniosły się do propozycji takiej formuły współpracy, swoje negatywne stanowisko dobitnie wyraził rząd Monako, który stwierdził, że nie jest zainteresowany taką formą współdziałania ze względu na szczególną sytuację Księstwa, której – zdaniem przedstawicieli państwa – nie przewidują instytucjonalne ramy Porozumienia o EOG. Warto zwrócić uwagę, że już w tamtym momencie każde z tych trzech mikropaństw miało (i nadal ma) inne, własne podejście do kwestii integracji europejskiej – co nie dziwi, a przez to wynegocjowanie wspólnego dla wszystkich 3 podmiotów układu stowarzyszeniowego może okazać się trudne.
Przechodząc tym samym do drugiego z rozważanych wariantów, warto wskazać, że sam układ stowarzyszeniowy zdaje się dobrym rozwiązaniem ramowym – swoistą podstawą dla rozwoju ewentualnych dalszych obszarów współpracy. Należy przy tym podkreślić, że można byłoby przyjąć zarówno jedną umowę dla wszystkich mikropaństw, jak i 3 osobne dla każdego z nich, przy czym dla strony unijnej bardziej preferowanym rozwiązaniem wydawał się ten z wielostronnym układem. W przeciwieństwie do wariantu członkostwa w EOG, w którym – jak już wyżej wspomniano – nie chciało partycypować Monako, w przypadku umowy stowarzyszeniowej wszystkie trzy rządy wyraziły swoją otwartość na negocjowanie dalszej współpracy w ramach tego wariantu. Rząd Monako przy tym ponownie wskazał, że preferowałby układ dwustronny z Unią, tak by mógł on uwzględniać specyfikę stosunków z Francją. Unia – co wskazano już wcześniej – opowiadałaby się za jedną wielostronną umową stowarzyszeniową.
W grudniu 2014 r. Rada UE wydała decyzję upoważniającą Komisję Europejską do negocjowania układu (lub 3 układów) stowarzyszeniowego. W 2018 r. Rada UE przyjęła konkluzje o homogenicznym rozszerzonym rynku wewnętrznym oraz stosunkach Wspólnoty z krajami Europy Zachodniej niebędącymi członkami UE. W ramach konkluzji podjęto się analizy stosunków związku z: Islandią, Liechtensteinem, Norwegią oraz trzema mikropaństwami i pozytywnie wypowiedziano się na temat postępów w toczących się negocjacjach z Andorą, Monako i San Marino. Doceniono podejmowane przez rządy mikropaństw starania w zakresie poprawy m.in. przepisów i praktyk podatkowych, a 4 grudnia 2018 r. Rada Ecofin z zadowoleniem przyjęła do wiadomości postępy poczynione przez Andorę i San Marino. Wreszcie na początku 2019 r. Komisja Spraw Zagranicznych Parlamentu Europejskiego przygotowała sprawozdanie dla Rady, Komisji Europejskiej i wysokich przedstawiciel Unii ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa oraz odpowiedni projekt zalecenia Parlamentu Europejskiego.
W sprawozdaniu zwrócono uwagę na jeden z bardzo istotnych problemów (wyzwań), z jakimi będą musiały się zmierzyć rządy mikropaństw: ze względu na niewielkie zasoby administracyjne, będące pochodną niewielkiej populacji, może dojść do zbyt dużego obciążenia ich budżetów podczas procesu wdrażania wspólnotowego dorobku prawnego. To z kolei może negatywnie odbić się na opinii publicznej, która z przyjaznej może stać się wrogą, jeśli zasoby budżetowe zostaną w sposób nadmierny nadwątlone. Stąd autorzy raportu zwracali uwagę na wybranie odpowiedniego (tj. nieszybkiego) tempa wdrażania dorobku prawnego, tak by aparat administracyjny każdego z mikropaństw mógł sobie z nim poradzić bez nadmiernego obciążania budżetu państwa. Zwrócono też uwagę na konieczność zastosowania odpowiednich klauzul w zakresie wdrażania swobody przedsiębiorczości, które zapewniłyby ewolucyjną zmianę w zakresie systemu społeczno-gospodarczego każdego z mikropaństw. W raporcie wskazano również sugerowaną datę zakończenia negocjacji: miałyby zostać one sfinalizowane nie później niż w ciągu 2 najbliższych lat (a zatem na początku 2021 r.).
W San Marino sprawa przynależności do Unii Europejskiej była wielokrotnie przedmiotem debat parlamentarnych i szerszej debaty publicznej. Po wielu perturbacjach odbyło się też jedyne pośród 5 mikropaństw referendum ws. poparcia dla starań rządu o członkostwo w Unii Europejskiej . Co prawda niewielka większość głosujących (kilkadziesiąt głosów – 50,3 proc.) opowiedziała się za wnioskiem, jednak niewielka liczba głosów oznaczała nieważność wyniku referendum. Warto przy tym zwrócić uwagę na ówczesny brak szerokiego poparcia dla wniosku w ramach parlamentu.
Wszystko wskazuje zatem, że w najbliższym czasie należy spodziewać się pozostawienia status quo relacji Watykanu i Liechtensteinu z Unią Europejską, negocjacji Monako skierowanych na doprowadzenie do zawarcia układu stowarzyszeniowego przy utrzymaniu ścisłych stosunków ze swoim jedynym sąsiadem oraz zacieśniania współpracy Andory i San Marino z Unią Europejską. Póki co miałoby to miejsce w ramach umowy stowarzyszeniowej, ale bez porzucenia perspektywy członkostwa w nieodległej przyszłości. Ewentualne członkostwo San Marino i Andory nie jest wariantem niemożliwym, bo o ile w ramach kolejnych rządów obu państw kwestia ta pojawia się, ale brakuje dla niej wyraźnego poparcia społecznego, o tyle braku szerokiej aprobaty w nieodległej przyszłości już nie da się wykluczyć. Stąd poparcie większości społeczeństwa obu państw, idące w parze z poparciem wyraźnej większości parlamentarnej, stanowić może dopiero grunt pod podjęcie decyzji o rozważeniu złożenia wniosku o członkostwo w Unii Europejskiej.
All texts published by the Warsaw Institute Foundation may be disseminated on the condition that their origin is credited. Images may not be used without permission.
Powiązane wpisy
