THE WARSAW INSTITUTE REVIEW
Data: 26 października 2019 Autor: Mateusz Kubiak
Jaka będzie przyszłość Partnerstwa Wschodniego?
Obchodzony w 2019 roku jubileusz dziesięciolecia Partnerstwa Wschodniego (PW) to nie tylko czas podsumowań, ale także dyskusji, w jaki sposób powinna kształtować się dalsza współpraca UE z jej wschodnimi sąsiadami. I choć przeważa zgoda, że zapoczątkowana przez Polskę i Szwecję inicjatywa powinna być rozwijana, zarówno wśród adresatów PW, jak i państw unijnych, istnieją silne rozbieżności co do wizji dalszej integracji. W obliczu braku widoków na przedstawienie uczestnikom Partnerstwa Wschodniego perspektywy członkostwa w UE dodatkowo wzrasta zaś znaczenie współpracy sektorowej: np. budowy infrastruktury czy liberalizacji rynków.
W dziesięcioletniej historii Partnerstwa Wschodniego nie brakowało dramatycznych zwrotów akcji: wystarczy wspomnieć ukraińską Rewolucję Godności i obalenie Wiktora Janukowycza, czy nagły odwrót armeńskich władz, które zamieniły stowarzyszenie z UE na członkostwo w rozwijanej przez Rosję Eurazjatyckiej Unii Gospodarczej. Mimo to, miniona dekada to jednak także stopniowe zacieśnianie współpracy Unii Europejskiej z państwami PW i współdziałanie w wielu politykach sektorowych. Co zatem udało się do tej pory osiągnąć i jak definiować dalsze potrzeby unijnych sąsiadów? I czy faktycznie interesy państw unijnych są do pogodzenia z oczekiwaniami adresatów Partnerstwa Wschodniego?
Bilans dziesięciolecia
Dotychczasowe rezultaty Partnerstwa Wschodniego należy oceniać przez pryzmat fundamentalnej dla tej polityki UE zasady dyferencjacji. To bowiem, co w przypadku Białorusi czy Azerbejdżanu (celowo nie wymieniam w tym miejscu Armenii) moglibyśmy uznać za sukces PW, w przypadku państw takich jak Gruzja, Ukraina czy Mołdawia miałoby dalece mniejsze, jeśli nie zerowe znaczenie. Dziś zresztą różnice te są jeszcze dużo większe, niż w momencie formowania Partnerstwa Wschodniego dekadę temu.
Jeżeli chodzi o grupę tzw. „prymusów PW” – Gruzję, Ukrainę i Mołdawię – należy podkreślić przede wszystkim wyczerpanie dotychczasowego programu współpracy na poziomie politycznym. Wszystkie wymienione państwa zdążyły już bowiem podpisać z Unią Europejską Umowy stowarzyszeniowe (AA) oraz Umowy o pogłębionej i całościowej strefie wolnego handlu (DCFTA), a także doprowadzić do uruchomienia tzw. małego ruchu bezwizowego. Oczywiście na poziomie implementacji poszczególnych zapisów wiele może wciąż pozostawać do życzenia, a obawy tradycyjnie budzi też sama stabilność prozachodniego kursu Mołdawii. Faktem jest jednak, że w przypadku tej grupy członków Partnerstwa Wschodniego, oczekiwania wykraczają dalej, niż przewiduje to sama agenda PW: Kijów, Tbilisi i – w nieco mniejszym stopniu – Kiszyniów już teraz zgłaszają swój akces do Unii Europejskiej. Dość powiedzieć, że przykładowo w lipcu 2019 roku gruzińska prezydent Salome Zurabiszwili proponowała rozpoczęcie negocjacji akcesyjnych bez żadnych warunków wstępnych, a Ukraina w przeszłości groziła chociażby zablokowaniem wspólnej deklaracji na szczycie PW, ze względu na nieujęcie w niej kwestii perspektyw na członkostwo w Unii Europejskiej.
NEWSLETTER
W odróżnieniu od wymienionych państw, Azerbejdżan i Białoruś pozostają dużo bardziej sceptyczne co do sensu kompleksowej integracji z Unią Europejską i uczestnictwa w unijnej polityce Partnerstwa Wschodniego. W praktyce zarówno władze w Baku, jak i w Mińsku, traktują ofertę PW wybiórczo i instrumentalnie, dobierając z niej przede wszystkim dogodne dla siebie obszary. W rezultacie perspektywy rozwoju współpracy UE z Azerbejdżanem i Białorusią póki co należy rozpatrywać przede wszystkim w kontekście wybranych polityk sektorowych, a nie ewentualnej integracji na poziomie stricte politycznym.
Ostatnim państwem-adresatem Partnerstwa Wschodniego pozostaje Armenia, która stanowi najbardziej nieoczywisty przypadek spośród całej szóstki państw PW. Należy zaznaczyć, że jeszcze za rządów poprzedniej ekipy (tj. przed zmianą władzy wiosną 2018 roku) i prezydentury Serża Sarkisjana, Erywań aktywnie dążył do podpisania umowy stowarzyszeniowej z UE. Ostatecznie Armenia porzuciła ten cel w 2013 roku pod wpływem nacisków ze strony Rosji, która przez lata zapewniła sobie cały szereg instrumentów oddziaływania na władze w Erywaniu. W rezultacie Armeńczycy zostali też przymuszeni przez Moskwę do członkostwa w Eurazjatyckiej Unii Gospodarczej, co w praktyce uniemożliwia im chociażby liberalizację handlową z UE. Mimo to, jeszcze w 2017 roku Armenia zdołała doprowadzić do zawarcia z Unią Europejską Umowy o głębokiej i kompleksowej współpracy (CEPA, obecnie wciąż ratyfikowana w państwach unijnych). Choć nie przewiduje ona np. utworzenia strefy wolnego handlu, to w praktyce stanowi skrojony na armeńską miarę odpowiednik Umowy stowarzyszeniowej i w przypadku faktycznej jej implementacji – powinna prowadzić do istotnej integracji Armenii z UE.
W poszukiwaniu politycznych zachęt
Pomimo formalnie panującego konsensusu co do potrzeby istnienia Partnerstwa Wschodniego, nie ulega wątpliwości, że jest ono różnie postrzegane także przez samych członków Unii Europejskiej. Sytuacja ta nie może zresztą dziwić jeżeli spojrzeć na to, jak rozbieżna pozostaje w Europie chociażby percepcja zachodzących w regionie procesów politycznych. Różnice w postrzeganiu otoczenia międzynarodowego, w tym roli Federacji Rosyjskiej na obszarze b. ZSRR, muszą zatem rzutować na skłonność państw do ponoszenia kosztów (w tym tych politycznych) zaangażowania w rozwój Partnerstwa Wschodniego.
Podstawową kwestią, która z pewnością dzieli państwa UE jest dalsza rozbudowa politycznego wymiaru Partnerstwa Wschodniego oraz ewentualna możliwość przyszłego rozszerzenia Unii Europejskiej na wschód. Oczywiście, oficjalnie unijna polityka PW nigdy nie zawierała w sobie obietnicy członkostwa. Faktem jest jednak, że w obliczu euroatlantyckich aspiracji Gruzji, Ukrainy oraz być może Mołdawii, kwestia ta w praktyce pozostaje niemożliwa do uniknięcia i prędzej czy później będzie musiała zostać podjęta przez UE. Dalsze odsuwanie w czasie jakichkolwiek oficjalnych odniesień co do możliwości rozszerzenia Unii będzie jedynie wzmagało frustrację w części państw Partnerstwa Wschodniego: analogiczna sytuacja ma już od kilku lat zresztą miejsce chociażby w przypadku zgłaszanego akcesu Gruzji do Sojuszu Północnoatlantyckiego.
Jak więc można dziś – w obliczu przeważającego braku woli politycznej do poszerzenia Unii Europejskiej na wschód – mitygować potencjalne zagrożenie w postaci zniechęcenia po stronie uczestników Partnerstwa Wschodniego? Jakich nowych zachęt politycznych szukać, by program PW pozostał atrakcyjny także dla „zwykłych obywateli” w państwach takich, jak Gruzja czy Ukraina?
Wesprzyj nas
Jeżeli przygotowane przez zespół Warsaw Institute treści są dla Państwa przydatne, prosimy o wsparcie naszej działalności. Darowizny od osób prywatnych są niezbędne dla kontynuacji naszej misji.
Jedna z propozycji została sformułowana w ostatnich miesiącach przez polską dyplomację, która przedstawiła wizję rozszerzenia Umów stowarzyszeniowych oraz silniejszej instytucjonalizacji Partnerstwa Wschodniego. W szczególności polski minister spraw zagranicznych Jacek Czaputowicz zaapelował, by rozważyć stworzenie swego rodzaju sekretariatu Partnerstwa Wschodniego wraz z wprowadzeniem rotacyjnej prezydencji w ramach PW. W założeniu działania te miałyby przybliżać wschodnich partnerów UE do procesów decyzyjnych w Brukseli i zarazem budować w tych państwach poczucie przynależności do unijnej wspólnoty. Wydaje się, że to propozycje potrzebne, jednocześnie jednak, nawet w krótkiej perspektywie kilku lat, nie wystarczą, by wypełnić pustkę po braku choćby najniklejszej perspektywy członkostwa w Unii Europejskiej.
Perspektywy współpracy sektorowej
Inną dziedziną, w której można i należy integrować się z państwami-adresatami Partnerstwa Wschodniego pozostaje współpraca sektorowa. Oczywiście również ona nie zastąpi najbardziej ambitnym uczestnikom PW perspektywy członkostwa w Unii. Co do zasady jednak, jej rozwój pozostaje kluczowy – służy bowiem zarówno budowie stabilności w regionie, ale także rodzi realne szanse biznesowe, w tym dla unijnego kapitału. Co więcej zresztą: agenda współpracy sektorowej w ramach Partnerstwa Wschodniego już teraz pozostaje bardzo rozbudowana i w przeciwieństwie do wspomnianej wcześniej współpracy politycznej, długo jeszcze nie zostanie wyczerpana.
Nie sposób w tym miejscu skupiać się na wszystkich potencjalnych obszarach integracji sektorowej w ramach Partnerstwa Wschodniego. Wydaje się jednak, że za szczególnie interesujące (co ważne – również dla samej opinii publicznej w państwach PW) można uznawać energetykę i transport. W obu tych przypadkach wciąż istnieje bowiem bardzo duży potencjał dla reform rynkowych lub inwestycji w infrastrukturę. Są to zarazem sektory strategicznie ważne dla rozwoju państw, które rzutują zarówno na poziom życia „zwykłych obywateli”, jak również mają niebagatelne znaczenie dla perspektyw współpracy transgranicznej w regionie.
Jeżeli tylko pojawiłaby się taka wola po stronie państw unijnych, UE mogłaby w większym stopniu zaangażować się we wsparcie finansowe projektów infrastrukturalnych, mających na celu integrację państw w regionie. Oczywiście tego typu pomoc – np. przy budowie interkonektorów gazowych, połączeń elektroenergetycznych, czy transgranicznych korytarzy transportowych – musiałaby być wówczas obarczona szeregiem zastrzeżeń. W myśl zasady more for more beneficjenci ew. unijnych funduszy musieliby realnie zapewnić liberalizację swoich rynków poprzez wdrożenie regulacji UE. W innym przypadku bowiem, co już teraz widać na przykładzie Ukrainy, Gruzji i Mołdawii, transpozycja unijnych standardów, na przykład w dziedzinie energetyki, potrafi nastręczać wielu trudności. Każda dalsza zachęta mogłaby zaś te procesy dodatkowo stymulować.
Obraz ten jest naturalnie dość optymistyczny – nie uwzględnia bowiem wielu czynników obiektywnych, chociażby wpływy oligarchów lub Federacji Rosyjskiej w poszczególnych sektorach w państwach PW, oraz subiektywnych, np. brak chęci po stronie wielu państw UE do łożenia niemałych funduszy na potrzeby sąsiadów zza wschodniej granicy. Faktem pozostaje jednak, że o tego typu finansowym wsparciu mówią także sami uczestnicy Partnerstwa Wschodniego i już samo to powinno prowokować do debaty, czy jesteśmy w stanie na te oczekiwania odpowiedzieć.
***
Unia Europejska stoi dziś przed koniecznością znalezienia odpowiedzi na wciąż otwarte pytanie o przyszłość Partnerstwa Wschodniego po 2020 roku, zarówno na poziomie współpracy politycznej, jak i sektorowej. Z perspektywy państw Europy Środkowo-Wschodniej wydaje się dość oczywistym, że najgorszym, co może spotkać politykę PW na obecnym etapie byłaby stagnacja i poprzestanie jedynie na dotychczas sformułowanej ofercie, bez jej dodatkowego pogłębiania. Być może to truizm, warto jednak podkreślać, że (geo)polityka nie znosi pustki, a sami obywatele państw Partnerstwa Wschodniego, jeśli mają pozostać entuzjastyczni wobec idei europejskiej, także będą oczekiwali dalszego rozwoju współpracy i kolejnych rezultatów.
Wszystkie teksty (bez zdjęć) publikowane przez Fundacje Warsaw Institute mogą być rozpowszechniane pod warunkiem podania ich źródła.
Powiązane wpisy
