THE WARSAW INSTITUTE REVIEW

Data: 24 września 2018    Autor: Piotr Bajda, PhD

Grupa Wyszehradzka w architekturze bezpieczeństwa Europy

Próbując zrozumieć rolę państw Grupy Wyszehradzkiej (V4) w polityce bezpieczeństwa Europy Środkowej lub szerzej Sojuszu Północnoatlantyckiego nie wolno zapominać, że Grupa Wyszehradzka jest projektem stricte politycznym, a nie obronnym.

Strbske Pleso, Slovakia, October 11, 2018. Polish President Andrzej Duda (L), Hungarian President János Áder (2L), Slovak President Andrej Kiska (2R), and Czech President Miloš Zeman (R) during the official welcome ceremony in front of Grand Hotel Kempinski, where a two-day summit of V4 Presidents was held.

Tak było u genezy jej powstania i tak jest też teraz. Nie oznacza to jednak, że współpraca w formacie wyszehradzkim nie ma żadnego wpływu na politykę bezpieczeństwa w regionie. Wręcz przeciwnie, Grupa Wyszehradzka stanowi swego rodzaju polityczne jądro Europy Środkowej, a agenda spotkań realizowanych w ramach sprawowanej przez poszczególne państwa rocznej prezydencji w V4 ma konkretny wpływ na toczone dyskusje odnośnie polityki bezpieczeństwa na kontynencie europejskim, choć może nie w twardym jej obronnym wymiarze, ale niewątpliwie w tym, co nazywa się soft power.

Ten wymiar miękkiego bezpieczeństwa leżał u genezy inicjatywy Deklaracji Wyszehradzkiej podpisanej w lutym 1991 roku. Dzisiaj trudno sobie wyobrazić Europę Środkową bez Grupy Wyszehradzkiej, ale taki scenariusz nie był czymś pewnym, gdy rozpoczynał się proces transformacji ustrojowej w naszych regionie. Głównym pomysłodawcą i autorem projektu dokumentu założycielskiego był ówczesny czechosłowacki prezydent Václav Havel, który – jak przystało na autora sztuk teatralnych – miał pomysł na rozpisanie nowych ról politycznych dla poszczególnych państw w regionie. Ale pierwszą jego koncepcją, ogłoszoną w Bratysławie w kwietniu 1990 r. na spotkaniu z przedstawicielami nowych węgierskich i polskich elit politycznych, było podzielenie regonu na Północ i Południe. W Havlowskiej koncepcji prawdziwą Europę Środkową miały stanowić państwa naddunajskie, należące do basenu Morza Adriatyckiego, a zadaniem Warszawy w tym projekcie było organizowanie sojuszu wokół Morza Bałtyckiego razem z wybijającymi się na niepodległość Litwinami, Łotyszami i Estończykami[1]. Scenariusz narysowany przez czechosłowackiego prezydenta nie był wyrazem niechęci wobec Polski; w końcu Havel miał mnóstwo przyjaciół nad Wisłą, o czym mówił w lutym 1990 r. występując w polskim parlamencie – ale raczej rezultatem oceny sytuacji międzynarodowej. W połowie 1990 r. nie było pewne, jak potoczy się proces demontażu bloku wschodniego, jaki będzie rezultat procesu zjednoczenia Niemiec i w jakich granicach, czy Armia Czerwona będzie pokojowo opuszczać tereny NRD i Polski. W tej sytuacji było bezpieczniej dla Havla zaproponować sojusz małych państw środkowoeuropejskich oparty o Austrię i sojusz z Włochami. Miało to uchronić Pragę przed burzami geopolitycznymi. Prezydent Czechosłowacji kierował się zatem obawami o bezpieczeństwo swojego państwa, gdy występował w Bratysławie ze swoimi pomysłami.

Nie inaczej było rok później podczas spotkania na zamku wyszehradzkim. Havel dostrzegał postępująca dekompozycję ZSRS, narastające napięcia etniczne w Jugosławii i co więcej – brak zainteresowania Wiednia odegraniem poważniejszej roli stabilizującej obszar dawnej monarchii habsburskiej. W tej sytuacji Polska, która właśnie podpisała traktat graniczny z Niemcami, stała się atrakcyjniejszym partnerem. W przeciwnym razie Pradze zostałby tylko sojusz z Węgrami marzącymi o budowaniu autonomii dla rodaków mieszkających w państwach sąsiednich, w tym na terenach południowej Słowacji. Dlatego w kolejnej odsłonie Havel zaproponował współpracę trzech państw środkowoeuropejskich, której zwieńczeniem było podpisanie Deklaracji Wyszehradzkiej w lutym 1991 roku. Wspomnianemu dokumentowi warto poświecić uwagę z dwóch powodów. Pierwszym jest jej tytuł, w którym podkreślono, że celem inicjatywy będzie współpraca w dążeniach do integracji europejskiej[2]. Drugim wartym wyeksponowania szczegółem był nadany wówczas specyficzny charakter nowej konstrukcji tak zarysowanej współpracy regionalnej. Od samego początku Havel zakładał, że nie będzie to żadna nowa organizacja międzynarodowa, ale luźna forma współpracy politycznej między trzema państwami. Chciał w ten sposób uniknąć niebezpieczeństwa zdominowania nowej struktury przez największą Polskę i narzucenia przez Warszawę swojej agendy. Przyjęta zasada konsensusu spowodowała, że mniejsze państwa czuły się bezpieczne i równoprawne.

Ale najważniejszych rezultatem utworzenia Grupy Wyszehradzkiej było stworzenie obszaru względnego bezpieczeństwa, powołanie struktury regionalnej, która dla zachodnich stolic stała się wiarygodnym partnerem. Zamiast generować kolejne napięcia, podążać jugosłowiańskim scenariuszem konfliktów etnicznego, trzy środkowoeuropejskie państwa zadeklarowały chęć współpracy. Biorąc pod uwagę zaszłości historyczne szybciej raczej można było się spodziewać eskalacji wzajemnych animozji, niż budowania jednego bloku regionalnego. Podkreślana podczas szczytu wyszehradzkiej wspólnota doświadczeń i jedność głównych celów były umiejętnym posługiwaniem się kodem komunikacyjnym zrozumiałym dla polityków zachodnich. W ten sposób Grupa Wyszehradzka wypełniła pustkę geopolityczną po upadku muru berlińskiego, pokazała instytucjom europejskim i największym stolica, że za wschodnią granicą Niemiec istnieje regionalny ośrodek polityczny gotowy przyjąć zachodni model działania. Stąd nie przez przypadek w tytule deklaracji wyszehradzkiej zapisano hasło powrotu do Europy. A dla ówczesnych instytucji europejskich czy stolic zachodnich powołanie do życia V4 było oddechem ulgi, że zamiast kolejnego problemu jest szansa na partnerski dialog i stabilizację w strategicznym regionie.

Na marginesie można jeszcze wspomnieć o innym, nieoczekiwanym rezultacie powstania Grupy Wyszehradzkiej w 1991 roku. Dzięki tej inicjatywie prezydenta Havla do słownika politologicznego powrócił termin ‘Europa Środkowa’. Na prosty zimnowojenny podział Europy na Wschód i Zachód została nałożona nowa lokalna i oryginalna inicjatywa. Dodatkowym skutkiem było stworzenie niezależnego ośrodka politycznego, co celnie przewidział profesor Uniwersytetu Viadrina – Karl Schlögel, że Niemcy zostaną ‘wyparte’ z Europy Środkowej, że decyzje będą podejmowanie niezależnie w Warszawie, Pradze czy Budapeszcie. W przededniu wstąpienia V4 do UE pisał: „Europa Środkowa nie jest utopią, nie jest ideą czy wymysłem, lecz faktem, który każdy zainteresowany może odnaleźć, odkryć – jest historyczną krainą, którą cechuje silna kohezja”[3]. Śmiem sądzić, że Grupa Wyszehradzka walnie przyczyniła się do tego stwierdzania, do swoistego wybicia się Europy Środkowej na polityczną niepodległość.

Z tą niepodległością V4 musiało sobie radzić w dość niespokojnych czasach. Poza białowieskim finalnym aktem rozpadu ZSRS (grudzień 1991) do podziału doszło też w przypadku Czechosłowacji (styczeń 1993). Dla zachodnich obserwatorów wpatrzonych w Havla było to ogromne zaskoczenie. Mało kto brał pod uwagę słowackie dążenia i obawy, które najładniej zilustrował Ján Čarnogurský – były dysydent i ówczesny premier słowackiego republikańskiego rządu– mówiąc w wywiadzie udzielonym PAP w 1991 r. o dążeniu Słowaków do posiadania własnej gwiazdki na europejskiej fladze[4]. Jednak to nie sam rozpad Czechosłowacji był najpoważniejszym testem w pierwszych latach istnienia V4. Większym kryzysem były lata 1993–1998, kiedy przywódcy nowopowstałej niepodległej Słowacji i Czech, chcąc podkreślić dzielące ich różnice, odrzucili deklarowaną wcześniej tożsamość środkowoeuropejską. Premier Republiki Czeskiej – Vaclav Klaus deklarował, że Czesi są bastionem cywilizacji zachodniej na środkowoeuropejskim pustkowiu[5]. Za to jeden z najbliższych doradców szefa słowackiego rządu Vladímira Mečiara – deklarował, że Słowacy są jedynym pomostem między Wschodem a Zachodem[6].

Hungary, Visegrad, February 15, 1991. A summit in Visegrad, trilateral talks: Czechoslovakia’s delegation (L), Poland’s delegation (C), Hungary’s delegation (R).

Ale już w 1998 r. okazało się, że istnienie Grupy Wyszehradzkiej ma sens i bardzo praktyczne zastosowanie. W rezultacie popadania Słowacji za rządów Mečiara w izolację międzynarodową Bratysława wypadła z grupy pierwszych zaproszonych kandydatów do Unii Europejskiej i NATO. Groziło zatem, że w Europie Środkowej powstanie czarna dziura – państwo będące szarą strefą bezpieczeństwa, ponadto oddzielające przystępujące do Sojuszu Północnoatlantyckiego Węgry od reszty członków. Nie powinno dziwić, że gabinet Mečiara był wyjątkowo ciepło przyjmowany w Moskwie, gdzie cieszono się z pomysłów niektórych polityków koalicji rządowej, by Bratysława ogłosiła neutralność[7]. Nie ma miejsca na głębsze analizy, ale faktem jest, że dla Rosjan Słowacja była ostatnią szansą na powstrzymanie procesu rozszerzenia NATO czy zmarginalizowania środkowoeuropejskiej koalicji w postaci Grupy Wyszehradzkiej.

V4 okazała się jednak instrumentem wartym podtrzymania, formą współpracy, który miał w sobie siłę mobilizacji w sytuacjach przełomowych. Pierwszą tego rodzaju ilustracją może być wsparcie dyplomatyczne udzielone na arenie międzynarodowej Słowacji. Gdy w 1998 r. został odsunięty od władzy rząd premiera Mačiara, to właśnie pod parasolem Grupy Wyszehradzkiej udało się dla Bratysławy otworzyć perspektywę negocjacji członkowskich z UE i NATO. Dzięki wsparciu dyplomatycznemu państw środkowoeuropejskich i odnowieniu współpracy wyszehradzkiej, izolowana do niedawna Słowacja weszła do Unii Europejskiej razem z pozostałymi państwami wyszehradzkimi i z lekkim opóźnieniem do NATO – w drugiej fali rozszerzenia 2004 roku.

Ta dobra lekcja wyszehradzkiej solidarności w obliczu słowackich problemów i przyjęte mechanizmy instytucjonalizacji współpracy wyszehradzkiej (roczna rotacyjna prezydencja, stworzenie formatu V4+ czy powołanie do życia Międzynarodowego Funduszu Wyszehradzkiego[8]) podniosły atrakcyjność Grupy Wyszehradzkiej. Dlatego nie powinno dziwić, że do V4 zaczęli się zgłaszać kandydaci na członków tego regionalnego sojuszu. I tu przywódcy państw wyszehradzkich podjęli na pierwszy rzut oka trudną do zrozumienia decyzję. Każda organizacja za cel stawia wzmacnianie swojej pozycji, a o jej atrakcyjności świadczy liczba ubiegających się o uzyskanie w niej członkostwa. A jednak w obliczu aspirujących do członkostwa Litwinów, Słoweńców czy Rumunów podjęto decyzję, że Grupa Wyszehradzka nie będzie się powiększała, a dla wszystkich chętnych zainteresowanych współpracą zaoferowano format V4+. Ta decyzja była podjęta z dwóch głównych powodów. Przede wszystkim to samoograniczenie było spowodowane względami bezpieczeństwa. Obawiano się, że powiększanie V4 o nowych członków mogłoby stworzyć wrażenie, lub zostać wykorzystane przez innych, że intencją Warszawy czy Pragi jest budowanie alternatywnego centrum politycznego, lub alternatywnego sojuszu obronnego. Podstawowym celem państw V4 zawsze było bowiem być silniejszym wewnątrz Unii Europejskiej i NATO, a nie poza tymi strukturami. Drugi powód decyzji o samoograniczeniu V4 miał wymiar taktyczny, był w interesie małych państw wyszehradzkich, które z ekskluzywnego statusu członka-założyciela czerpały i czerpią korzyści wizerunkowe. W przypadku powiększenia V4 o Rumunię czy Litwę obecność członków-założycieli uległaby rozmyciu, a ich pozycja – osłabieniu. Spośród państw V4 najbardziej na ekskluzywnym statusie członkostwa zależy najmniejszej Słowacji, która najwięcej zyskuje wizerunkowo, a dodatkowo może reprezentować Grupę Wyszehradzką w europejskiej unii monetarnej, gdyż jako jedyna przyjęła euro i posługuje się wspólnotową walutą od 2009 roku[9].

Dyskusje o współczesnej roli V4 w architekturze bezpieczeństwa Europy możemy prowadzić, gdyż Grupa Wyszehradzka nie została rozwiązana z momentem wstąpienia państw środkowoeuropejskich do Unii Europejskiej. Teoretycznie zadaniem postawionym przed V4 w Deklaracji Wyszehradzkiej była współpraca na rzecz integracji europejskiej. Cel ten w 2004 r. został osiągnięty. Nikt nie mógłby mieć żadnych pretensji, gdyby przywódcy państw wyszehradzkich ogłosili sukces projektu z dniem 1 maja 2004 roku. A jednak kilka dni po wielkim rozszerzeniu UE premierzy V4 spotkali się w uroczym czeskim miasteczku Kroměříž i podjęli decyzję o kontynuowaniu współpracy regionalnej w formacie wyszehradzkim. W opublikowanym po spotkaniu komunikacie podkreślali satysfakcję z realizacji głównego celu, ale uznali jednocześnie, że dla wzmocnienia tożsamości środkowoeuropejskiej współpracę wyszehradzką warto kontynuować. W Deklaracji Kroměřížkiej zaznaczono, że z unikalnego doświadczenia V4 warto czerpać, by proces rozszerzenia UE mógł być dalej kontynuowany o państwa Europy Wschodniej i Południowej[10]. To właśnie z wschodniego i południowego wymiaru sąsiedztwa uczyniono jeden z głównych tematów, w którym państwa V4 chciały się specjalizować i wnosić swoją wartość dodaną dla całej wspólnoty europejskiej. Rzeczywiście od tego momentu spotkania przywódców państw V4 z liderami Bałkanów Zachodnich czy Partnerstwa Wschodniego stały się niemal obowiązkowym punktem programu każdej z prezydencji wyszehradzkiej. Przez długie lata pomysł rozszerzania UE o państwa bałkańskie był głównie promowany przez polityków wyszehradzkich, zanim stało się to modne w Brukseli. Trzeba jednak podkreślić, że przez liderów unijnych czy przywódców państw zachodni to zaangażowanie na rzecz stabilizacji i europeizacji Bałkanów Zachodnich było przyjmowane często z aprobatą. Zwalniało to z zajmowania się tym tematem, który przez wiele stolic nie był traktowany priorytetowo. Dzięki temu wielu dyplomatom czeskim czy słowackim powierzano wspólnotowe zadania w tym regionie. Na przykład dzisiejszy słowacki minister spraw zagranicznych – Miroslav Lajčák był z ramienia UE odpowiedzialny za organizację referendum niepodległościowego w Czarnogórze (2006), a w latach 2007–2009 był Wysokim Przedstawicielem UE w Bośni i Hercegowinie.

We współpracy wyszehradzkiej można też dostrzec genezę nowego regionalnego projektu – Inicjatywy Trójmorza. Dzięki wykorzystywanemu formatowi V4+ często dochodziło pod wyszehradzkim parasolem do spotkań na różnym szczeblu przedstawicieli Europy północnej i południowej.

A jednak mimo tylu inicjatyw stabilizujących najbliższe otoczenie Unii Europejskiej Grupa Wyszehradzka przez wielu była ostatnio postrzegana jako główna przeszkoda dla nowej polityki migracyjnej. Sprzeciw państw V4 wobec masowego przyjmowania migrantów stał się niemalże znakiem rozpoznawczym, który mocno polaryzował członków UE. Z biegiem czasu polityka państw wyszehradzkich, by uszczelnić zewnętrzne granice wspólnoty i zachować dorobek strefy Schengen, została w dużej mierze uznana za właściwą postawę. Ale dla urzędników brukselskich wyłamanie się peryferiów z ustalonych w gronie najważniejszych stolic rozstrzygnięć było traktowane w kategoriach niemalże buntu, stąd straszenie odebraniem funduszy europejskich czy karami finansowymi za nieprzyjmowanie uchodźców.

Dla nowych i mniejszych członków wspólnoty europejskiej Grupa Wyszehradzka stanowi szansę, by swoje lęki i obawy wyrazić pod auspicjami rozpoznawalnej struktury regionalnej. Dla państw V4 dzieje się tak na co dzień, dla innych środkowoeuropejskich stolic taką sposobność daje udział w spotkaniach wyszehradzkich w omawianym wyżej formacie V4+. Jednak ze względu na fakt, że często działania Grupy Wyszehradzkiej irytują Brukselę lub największe stolice zachodnie, to nie do końca potencjał tego formatu współpracy jest wykorzystywany. Niemniej jednak V4 w sposób naturalny stało się głównym ośrodkiem politycznym, jeśli nie zarządzającym, to zdecydowanie organizującym peryferie Unii Europejskiej, które stabilizuje najbliższe sąsiedztwo europejskie i działa na rzecz miękkiej ich europeizacji (Bałkany Zachodnie, Partnerstwo Wschodnie).

Z warszawskiej perspektywy Grupa Wyszehradzka stanowi jeden z ważniejszych instrumentów w polskiej polityce zagranicznej i to w dwóch wymiarach. Tym podstawowym jest polityka europejska. V4 stanowi duże wzmocnienie pozycji poszczególnych państw środkowoeuropejskich w najważniejszych dla nich obszarach. To w dużej mierze dzięki przykładowi dobrze funkcjonującej współpracy wyszehradzkiej udało się skutecznie zbudować Klub Przyjaciół Polityki Spójności w czasie negocjacji nad ostatnim wieloletnim budżetem Unii Europejskiej. Druga rola przypisana w polskiej polityce zagranicznej współpracy wyszehradzkiej ma wymiar wewnątrz regionalny. Nie od dziś mamy do czynienia z sytuacją, że Budapeszt, Praga czy Bratysława mają odmienne zdanie w konkretnych kwestiach niż Warszawa. Chyba najbardziej widoczną różnicą jest polityka wobec Federacji Rosyjskiej. Moskwie dość skutecznie udało się zbudować silne i wpływowe środowiska prorosyjskie w poszczególnych mniejszych państwach wyszehradzkich. Ramy niniejszego artykułu nie pozwalają na dokładną analizę źródeł tych prorosyjskich sympatii, bardzo różnych w poszczególnych przypadkach. W Czechach czy na Słowacji mają one głębokie korzenie historyczne zbudowane na idei panslawistycznej. Podczas gdy na Węgrzech jest to decyzja przywódców politycznych, którzy w bliższych relacjach z Moskwą widzą głównie szansę na realizację lukratywnych projektów biznesowych i nie taktują polityki rosyjskiej w kategoriach zagrożenia dla ładu międzynarodowego. Podobna różnica zdań między Warszawą a pozostałymi stolicami wyszehradzkimi panuje w kwestii relacji z Ukrainą. Dla Słowaków jest to przede wszystkim partner w tranzycie rosyjskich surowców energetycznych, dla Budapesztu państwo dyskryminujące zamieszkującą na Zakarpaciu mniejszość węgierską, a dla Pragi partner drugorzędny. Mimo różnic zdań w tak wrażliwych kwestiach, to najczęściej z polskiej inicjatywy na spotkania wyszehradzkie udaje się zaprosić przywódców ukraińskich, a w ramach Międzynarodowego Funduszu Wyszehradzkiego stale funkcjonuje program wspierania państw Partnerstwa Wschodniego. Trudno dokładnie określić, na ile wspólne funkcjonowanie w V4 przyczyniło się, że ze strony naszych partnerów nie było ostrzejszych sprzeciwów wobec programu wysuniętej obecności wojsk NATO na wschodniej flance i ograniczyli się wyłącznie do deklaracji, że nie są zainteresowani goszczeniem sojuszniczych oddziałów na swoim terytorium.

Grupa Wyszehradzka nie jest zatem doskonałym instrumentem współpracy regionalnej, ale na tyle sprawdzonym, że nie ma pokusy zastępowania jej czymś innym. Dla wszystkich czterech stolic stanowi ważny instrument w ich narodowych politykach zagranicznych. V4 – mimo że jest przede wszystkim projektem stricte politycznym – wnosi istotny wkład w konstrukcję regionalnego i europejskiego bezpieczeństwa. Tworzy też środowisko, w którym partnerzy sobie ufają i które pozytywnie wpływa na relacje z bezpośrednimi sąsiadami UE na Bałkanach Zachodnich czy z państwami obecnymi w programie Partnerstwa Wschodniego.

Wszystkie teksty (bez zdjęć) publikowane przez Fundacje Warsaw Institute mogą być rozpowszechniane pod warunkiem podania ich źródła.

Powiązane wpisy

Fundacja Warsaw Institute

• O nas
• Misja
• Członkowie zarządu
• Rada fundacji
• Wesprzyj nas
• Media

• Programy
• Russia Monitor
• INFO-check Ukraine
• Dezinformacja
• Raporty Specjalne

• The Warsaw Institute Review
• Wydania
• Autorzy

• Kontakt
• Subskrybuj