THE WARSAW INSTITUTE REVIEW
Data: 31 sierpnia 2020
Trzeci kryzys Unii Europejskiej
Wybuch pandemii COVID-19 i jej rozprzestrzenienie się na Europę jest trzecim kryzysem,po kryzysach zadłużeniowym w strefie euro i imigracyjnym, który od 2008 r. w ogromny sposób wpływa na sytuację gospodarczą, społeczną i polityczną w UE, stanowiąc wyzwanie dla jej stabilności. W artykule zostaną przybliżone gospodarcze skutki pandemii koronawirusa, jako wyzwanie polityczne dla spójności Unii Europejskiej.
Autor: Przemysław Żurawski vel Grajewski
W raporcie WHO z 25 stycznia 2020 r. odnotowano pierwsze trzy przypadki wystąpienia choroby COVID-19 na naszym kontynencie. 13 marca organizacja ta uznała Europę za epicentrum pandemii. Skala i dramaturgia rozwoju infekcji COVID-19 była zróżnicowana w zależności od kraju. Pandemia dotknęła jednak wszystkich państw członkowskich UE, co różni obecny kryzys od dwóch poprzednich. Infekcja, wskutek kroków mających na celu przeciwdziałanie jej rozszerzaniu się, podjętych przez każde państwo osobno – w różnej skali i w różnym tempie reagowania, których efektem ubocznym było zamrożenie gospodarek, spowodowała, obok ofiar ludzkich, także poważne problemy gospodarcze. Sposób odpowiedzi UE na to właśnie wyzwanie i wynikające z niego silne przeciążenia polityczne zostaną poddane analizie w przedmiotowym artykule. Nie zostanie podjęty natomiast sanitarno-medyczny wymiar reakcji UE na epidemię koronawirusa. Unia nie posiada bowiem zdolności reakcji kryzysowej w sytuacji zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego. Nie do tego celu była stworzona. Oczekiwanie efektywności jej działań na tym polu było zatem myśleniem życzeniowym i dowodem bycia uwiedzionym przez wytworzony przez mainstreamową propagandę unijną obraz tej organizacji, jako tworu bliskiego doskonałości. Obszarem merytorycznym, rzeczywistych działań unijnych z nadzieją na ich skuteczność i co równie ważne ze świadomością, że nikt poza UE nie ma szansy działać w tej sferze skuteczniej, jest natomiast reakcja na gospodarcze skutki epidemii koronawirusa i to właśnie zagadnienie jest przedmiotem niniejszych rozważań.
Interesować nas będą odpowiedzi na pytania o to jaka jest natura wyzwań. Jakie są propozycje stawienia im czoła? Jak przebiegają osie podziałów politycznych między państwami UE w odniesieniu do owych propozycji? Jakie interesy kryją się za stanowiskami spierających się stron? Czy są i jakie szanse wyjścia z tej sytuacji i z jakim skutkiem?
Tekst pisany jest w dynamicznie zmieniającej się sytuacji negocjacyjnej dotyczącej rokowań wokół systemu finansowego wspierania gospodarek państw członkowskich z budżetu UE, których hasłem ogólnym jest problem tzw. „koronaobligacji”, a osią podziału charakter ich obwarowania (pożyczki bezzwrotne z łagodnymi warunkami dostępności, czy trudnodostępne kredyty, obwarowane polityczną kontrolą nad programami uzdrawiania gospodarek kredytobiorców). Prezentuje zatem stan spraw istniejący w ostatniej dekadzie maja 2020 r.
Punkt startu
Sytuacja wyjściowa, w której Unia zaskoczona została wybuchem pandemii, określona była przez trzy fundamentalne okoliczności: finalizowanie debaty na temat Wieloletnich Ram Finansowych (WRF) UE 2021-2027, skalę zadłużenia państw Południa i doświadczenia kryzysu imigracyjnego. Pierwsza z nich charakteryzowała się presją tzw. „klubu skąpców” (Austria, Dania, Finlandia, Holandia, Niemcy, Szwecja) dążącego do głębokich redukcji skali budżetu unijnego, a w jego ramach do cięć transferów środków finansowych do państw biedniejszych. Postulat ten wynikał z presji wyborczej elektoratów, które inspirowane były do tego retoryką partii antysystemowych (Alternative für Deutsachland – AfD, Prawdziwych Finów, holenderską Partię Wolności – PVV itd.), opisujących krytycznie UE jako „unię transferową”, która „ciężko zarobione pieniądze pracowitych Niemców (Finów, Holendrów itd.) wydaje na leniwych Południowców lub zacofanych, niewdzięcznych i niesolidarnych biedaków ze Wschodu”. Stereotyp ten, wytworzony w latach 2008-2012 w odniesieniu do kryzysu zadłużeniowego południa strefy euro i Irlandii, rodząc napięcie między Południem (stosownie do punktu widzenia „eksploatowanym i pogardzanym” lub „leniwym i przejadającym dotacje”), a Północą (odpowiednio – „arogancką i dążącą do dominacji” lub „traktowaną jak bankomat”), wzmocniony został w okresie kryzysu imigracyjnego, który podobnie jak ten pierwszy najmocniej dotknął południowej flanki UE (mająca inny charakter, tzn. legalna i łatwo się integrująca, choć niemniej masowa imigracja z Ukrainy do Polski w tej narracji nie jest brana pod uwagę). Doświadczenie wyborów do Parlamentu Europejskiego z 2019 r. przekonało partie establishmentowe, które mimo ostatecznego zwycięstwa poniosły w nich bardzo poważne straty, że lekceważenie presji antysystemowców, w sytuacji pogarszającej się koniunktury gospodarczej, może prowadzić do dalszej erozji ich popularności. Marginalizacja tradycyjnych partii francuskiej sceny politycznej w 2017 r. i włoskiej rok później stanowiła tu groźne memento. Postulat ograniczenia transferów finansowych w łonie UE ma zatem silne fundamenty polityczne i każdy rząd na Północy, ubiegający się w przyszłości o odnowienie mandatu wyborczego, musi go brać pod uwagę, jakakolwiek byłaby kalkulacja ekonomicznej sensowności czy nonsensowności takiego kroku.
Uderzenie pandemii i reakcje poszczególnych państw
Pandemia w Europie rozpoczęła się od Francji, ale największą skalę i natężenie osiągnęła we Włoszech i w Hiszpanii oraz w pozostającej w stanie brexitu Wielkiej Brytanii, która nie będąc już państwem członkowskim UE, znajduje się jednak w okresie przejściowym i z tego tytułu obejmowana jest nadal licznymi politykami unijnymi. Tempo reakcji poszczególnych państw było zróżnicowane w czasie intensywności, skali i naturze, co dało różne rezultaty. Jej skuteczność medyczna, nie jest przedmiotem niniejszych rozważań. Ważki jest natomiast wniosek, że liczba zarażonych i zmarłych nie może być „jednostką pomiaru” skali gospodarczych skutków pandemii. Przeciwnie, powierzchowny i dodajmy od razu, nieprawdziwy wywód logiczny mógłby wieść do odwrotnego wniosku, iż rządy, które zamroziły gospodarkę szybciej, głębiej i na dłużej uratowały swych obywateli przed epidemią, ale pogłębiły jej skutki ekonomiczne. Tak się jednak nie stało. Okazało się bowiem, że sytuacja zdrowotna i gospodarcza poszczególnych krajów nie jest wielkością zero-jedynkową, gdzie mniejsza wartość pierwszej oznacza większą drugiej i odwrotnie. Obraz rzeczywisty przedstawia poniższy diagram, opracowany przez prof. Luisa Huete, wykładowcę w IESE Business School. Obrazuje on wprawdzie sytuację w skali światowej, ale da się z niego odczytać także i europejską.
Pierwsze reakcje UE i jej skutki polityczne
UE spóźniła się z reakcją polityczną – nie ostrzegła państw członkowskich. Jej agenda wyspecjalizowana – European Centre for Disease Prevention and Control (ECDC), w ślad za WHO zlekceważyło zagrożenie i nie podniosło na czas alarmu. W etapie wstępnym poszczególne państwa reagowały więc samodzielnie. Przyniosło to nieskoordynowane zamykanie granic, a we Francji i w Niemczech rekwizycje sprzętu i materiałów medycznych niezbędnych do walki z pandemią i zakaz ich wywozu za granicę. Ten ostatni został szybko cofnięty, ale poczynione w ten sposób szkody w relacjach wzajemnych między państwami członkowskimi UE obniżyły wzajemne zaufanie. Jednolity rynek UE w dniach 4-15 marca został bowiem w wymiarze medycznym de facto zawieszony na mocy decyzji Paryża i Berlina. W rezultacie wspomniane kroki wywołały, szczególnie we Włoszech, wrażenie odcięcia i porzucenia przez inne państwa członkowskie UE. Italia, która doświadczała częstego i zdaniem Włochów pochopnego zamykania granic przez sąsiadów już w okresie kryzysu imigracyjnego, a której ważną gałąź gospodarki stanowi turystyka, odczuła to szczególnie boleśnie.
Dopiero z początkiem kwietnia UE podjęła kilka kluczowych działań w zakresie reakcji na gospodarcze skutki pandemii. Stworzyła program CRII (Coronavirus Response Investment Initiative) i CRII+ (Coronavirus Response Investment Initiative Plus), w zasadzie zawiesiła unijny zakaz udzielania pomocy publicznej i wszczęła dyskusję na temat sposobu kredytowania z budżetu unijnego programów odbudowy gospodarek po zniszczeniach wywołanych przez COVID-19. Każdy z tych kroków okazał się jednak źródłem kolejnych napięć między państwami członkowskimi.
Linie podziału:– Północ klub skąpców, Południe – ofiary pandemii, Wschód – „klub przyjaciół polityki spójności
Fundusze, na których oparte zostały programy CRII i CRII+, nie były nowymi pieniędzmi z budżetu UE, lecz przekierowanymi środkami z funduszy spójnościowych już rozdysponowanych między państwa członkowskie. Logika ich dystrybucji była więc logiką polityki spójnościowej, a nie reakcji na epidemię koronawirusa. Państwom, którym przyznano te pieniądze, pozwolono je wydać na walkę ze skutkami gospodarczymi pandemii, a nie na cele określone regułami polityki regionalnej.Zniesiono także rozmaite ograniczenia w uzyskiwaniu tych funduszy jak np. konieczność wniesienia określonego procentowo wkładu własnego. Decyzja została podjęta i program uruchomiony szybko. Jego zasady wywołały jednak napięcia polityczne najsilniej uwidocznione w debacie w parlamencie Niderlandów. „Klub skąpców”, którego najaktywniejszym członkiem jest Holandia, osiągnął swój cel polityczny, jakim było uniknięcie wyasygnowania nowych sum na oba programy, a jednocześnie zasiał ziarna rywalizacji o fundusze unijne między „niesłusznie obdarowanym” Wschodem, a „pokrzywdzonym” Południem. W ramach programu CRII największe środki w liczbach bezwzględnych otrzymały bowiem Polska, Węgry i Rumunia, a w procencie PKB Węgry, Litwa i ex aequo Łotwa oraz Słowacja, a nie – odnotowujące największą liczbę zarażeń i ofiar śmiertelnych – Włochy, Hiszpania i Francja. Obiektywnie wytworzona sytuacja przyciągała Włochy i Hiszpanię do „klubu skąpców” w tym zakresie, w jakim jego celem pozostaje ograniczenie transferów środków unijnych do państw członkowskich UE z Europy Środkowej. Ani Włochy, ani Hiszpania, nie są jednak zainteresowane cięciami budżetów polityki spójności, Francja zaś z uwagi na silne lobby farmerów, nie może się zgodzić na redukcję budżetu Wspólnej Polityki Rolnej. W ramach tych dwóch polityk dochodzi zaś do największego transferu środków finansowych UE na Wschód. Emocje nie są dobrą podstawą kalkulacji ekonomicznych, ale są naturalnym obszarem gry wyborczej. Jak wskazano wyżej, liczba ofiar koronawirusa nie jest jednostką pomiaru strat gospodarczych wynikłych z pandemii. Kwestię tę można jednak objaśnić na seminarium akademickim. W przyciąganiu elektoratu tak Północy, jak i Południa do poparcia pomysłu redukcji „nadmiernych” transferów funduszy na Wschód, hasło „niesprawiedliwego” podziału środków na walkę ze skutkami COVID-19 jest zaś bardzo użyteczne.
Problem liberalizacji zasad pomocy publicznej na potrzeby walki ze skutkami pandemii koronawirusa – zagrożenie dla jednolitego rynku UE
20 marca KE radykalnie złagodziła ograniczenia zasad udzielania pomocy publicznej z budżetów państw członkowskich dla firm prywatnych. Był to powszechnie oczekiwany krok, umożliwiający jakąkolwiek poważną walkę z gospodarczymi skutkami pandemii. Wprowadzane przez rządy środki izolacyjne zamroziły gospodarkę i pozbawiły wiele firm możliwości działania, a więc i dochodów. Pozostawienie ich samym sobie groziłoby masowymi bankructwami, bezrobociem i w ślad za tym buntem społecznym. Obowiązujące do tego momentu przepisy ograniczające pomoc publiczną w UE nie wynikały jednak z kaprysu, lecz miały swoją przyczynę. Było to dążenie do utrzymania zasad uczciwej konkurencji w ramach jednolitego rynku europejskiego. Obowiązujące cztery swobody europejskie (swoboda przepływu ludzi, dóbr, usług i pieniędzy) nie byłyby możliwe, gdyby zostawiono rządom poszczególnych państw członkowskich wolną rękę w zakresie dotowania z środków publicznych firm będących własnością rodzimego kapitału. Silne państwa o dużych budżetach, wobec braku w ramach jednolitego rynku barier celnych, kontyngentów importowych itp. instrumentów ochrony rynku wewnętrznego państw słabszych przed silniejszą konkurencją zewnętrzną, byłyby bez tych zakazów zawsze w stanie przelicytować w swych dotacjach kraje uboższe i zniszczyć ich przedsiębiorców, zapewniając własnym pozycję monopolisty. Pandemia tego nie anulowała. Głębokie zliberalizowanie zakazów i uproszczenie procedur starania się o fundusze ze środków publicznych, na które zgodziła się KE, obok pożądanych, a co więcej niezbędnych skutków pozytywnych, tzn. umożliwienia rządom ratowania gospodarek narodowych rujnowanych skutkami epidemii, przyniosło i skutki negatywne. Postawiło najbogatsze kraje UE w uprzywilejowanej pozycji, wydatnie zwiększając różnice między państwami członkowskimi Unii. Jak długo obowiązywały surowe ograniczenia w zakresie pomocy publicznej, tak długo, przynajmniej w teorii, firmy polskie, portugalskie, greckie czy rumuńskie rywalizowały w ramach jednolitego rynku z firmami niemieckimi, francuskimi, holenderskimi czy skandynawskimi. Po zniesieniu tych ograniczeń, nawet teoretycznie nie jest to możliwe.
Istnieją dwie drogi rozwiązania tego problemu. Pierwszą jest hojniejsze wspieranie z Funduszu odbudowy krajów biedniejszych, drugą zaś zrewidowanie dotychczasowych zasad pomocy publicznej, biorąc pod uwagę zróżnicowane możliwości finansowe państw członkowskich. Realność wskazanego problemu potwierdzają dane dotyczące zatwierdzonej do końca kwietnia 2020 r. przez KE pomocy publicznej w poszczególnych państwach UE. Osiągnęła ona łączną wielkość €1,95 bln. Państwa Europy Środkowej spoza strefy euro wyasygnowały jak na swoje możliwości dużą ilość środków do walki z gospodarczymi skutkami pandemii. Ponieważ jednak nikt potęgą budżetu nie może równać się z Niemcami i Francją, już pod koniec kwietnia, pakiet niemiecki stanowił aż 56% całej zatwierdzonej przez KE unijnej pomocy publicznej, francuski 18%, włoski 11%, a belgijski 3%. Wśród pozostałych pakietów poszczególnych państw członkowskich żaden nie przekraczał zaś 1% łącznie przyznawanej w UE pomocy publicznej. Akceptowanie przez KE tej sytuacji grozi wytworzeniem miażdżącej przewagi konkurencyjnej firm z najbogatszych państw UE nad tymi z biedniejszych krajów, których budżety nie pozwalają na podjęcie wyścigu na dotacje z unijnymi gigantami i rozerwaniem jednolitego rynku.
Problem Funduszu odbudowy gospodarki – i kwestia charakteru „koronaobligacji”
Obradujący w formule inkluzywnej (tzn. z udziałem ministrów państw członkowskich UE spoza strefy euro) ministrowie eurolandu w dn. 7-9 kwietnia ustalili wstępne programy finansowego wsparcia dla państw członkowskich w warunkach pandemii. Dotyczą one jednak wyłącznie finansowania walki z bezrobociem i opieki zdrowotnej. Nie zdecydowano się na powołanie Funduszu odbudowy gospodarek, choć obietnica jego utworzenia padła. Przedmiotem sporu był charakter kredytowania udzielanych w jego ramach pożyczek. „Klub skąpców” żąda, by środki oddane do dyspozycji potrzebujących miały charakter „trudnych pieniędzy”, tzn. aby były obwarowane polityczną kontrolą instytucji unijnych nad programami uzdrawiania gospodarek kredytobiorców i ich wdrażaniem, a także aby ich celem było uniknięcie kumulacji wydatków w czasie, tzn. by były spłacane. Państwa Południa (w tym Francja) już silnie zadłużone[1] żądają zaś uwspólnotowienia „długów koronawirusowych”, czyli pożyczek bezzwrotnych (grantów) z łagodnymi warunkami ich uzyskania.
19 maja Niemcy i Francja ogłosiły wspólny projekt powołania Recovery Fund wielkości €500 bln. Jest on politycznie i gospodarczo korzystny dla Północy i dla Południa, ale zupełnie nie do przyjęcia dla Wschodu. Nie wiadomo jeszcze co będzie podstawą kalkulacji udzielanego wsparcia – ofiary ludzkie COVID-19, straty gospodarcze, czy kombinacja tych dwóch czynników. Nie wymienia się w tym kontekście jednak generalnej zamożności danego kraju (PKB per capita) i zupełnie pomija problem wynikający z liberalizacji zasad pomocy publicznej, czyli zdolność finansowania odbudowy przez poszczególne budżety narodowe. System spłat pożyczek opiera się na proporcjonalności do składek danego państwa do budżetu UE. W efekcie uboższe państwa Wschodu Unii finansowałyby odbudowę bogatszego od nich Południa, którego rządy reagowały gorzej na wyzwanie pandemii, i które poniosły z tego tytułu większe straty. Spełnione zostałyby jednak w ten sposób polityczne cele Północy – redukcja transferów na Wschód, a nawet odwrócenie ich kierunku, redukcja wkładów własnych poprzez ich częściowe zastąpienie funduszami państw Wschodu i uzyskanie poparcia Południa dla tak skonstruowanego programu.
Wnioski
Gra wokół tematu pandemii i konsekwencji ekonomicznych i politycznych cały się toczy. Przeforsowanie postulatów Północy wymaga zdyskredytowania państw Wschodu, by można je „ukarać” za „nieprzestrzeganie zasad unijnych”. Ataki na Polskę i Węgry są więc logiczną taktyką działania. O budżecie UE decyduje jednak Rada Europejska jednomyślnie i Rada UE także jednomyślnie, chyba, że ta pierwsza również jednomyślnie zezwoli jej na procedurę większościową. Tak czy inaczej, bez zgody Wschodu, zgodnie z prawem nic ustalić nie można. Polityka nie jest jednak uczciwym procesem sądowym. Mocarstwa mają zdolność naginania prawa.
Abstrahując nie tylko od ideologicznego sporu progresywistycznego mainstreamu UE z konserwatywnymi rządami Polski i Węgier, ale i od twardej sprzeczności interesów finansowych, problem dla całej Unii jest jeszcze głębszy i zapewne nierozwiązywalny. Kryje się w retorycznym pytaniu: Czy pierwsza gospodarka unijna (niemiecka) oraz relatywnie małe gospodarki niderlandzka, austriacka i skandynawskie, są w stanie skredytować drugą gospodarkę unijną (francuską), trzecią (włoską) i czwartą (hiszpańską), i to nie wiedząc czy, kiedy i w jakiej skali nastąpi kolejna fala pandemii, jakie będą jej skutki, kogo dotknie najbardziej i czy będzie ostatnia. Pomoc finansowa, by była skuteczna, musi być potężna. Zużywanie zasobów w skali strategicznej wymaga zaś zgody ich producentów, czyli wyborców. Niemcy już o tym wiedzą i wyrok ich Trybunału Konstytucyjnego dał jasny sygnał, że RFN zachowa kontrolę nad wydawaniem pieniędzy swych podatników bez względu na decyzje instytucji unijnych. Czy i w jakich krajach zgoda ta zostanie uzyskana? Jakie ruchy polityczne wywoła? Które partie na Północy zbiją na sporach wokół tego kapitał polityczny i czy rządy pod tą presją się nie ugną? Innymi słowy, czy Północ się nie zbuntuje? Jeśli pomoc zaś będzie nieskuteczna, Południe popadnie w głęboki kryzys gospodarczy, co ostatecznie także doprowadzi do buntu społecznego i uderzy w interesy Północy, której wyborcy-podatnicy, zapominają, że transfery finansowe wewnątrz UE służą utrzymaniu jednolitego rynku europejskiego – są rekompensatą za zniesienie barier celnych i kontyngentów importowych i wystawieniem słabszych gospodarek na konkurencję silniejszych, a nie działaniem charytatywnym. Ich likwidacja zlikwiduje rynek zbytu dla dóbr i usług produkowanych na Północy i „poświęcających” się podatników z tych państw szybko uczyni bezrobotnymi. To nie jest scenariusz dobry dla nikogo. Ten sam wywód można powtórzyć także i dla Wschodu. Próba jego eksploatacji przez odwrócenie kierunku transferu funduszy, jest na krótką metę atrakcyjna dla całej zachodniej (północnej i południowej) klasy politycznej. Skończy się jednak wypchnięciem wschodniej flanki UE ze wspólnego rynku, a zatem bezrobociem na Zachodzie. To także nie jest scenariusz dobry dla nikogo.
UE stoi przed olbrzymim wyzwaniem. Walczy z trzecim kryzysem, a skutki dwóch poprzednich, tak finansowe, jak i mentalne (narastająca wzajemna nieufność i niechęć do okazywania, a nie tylko deklarowania solidarności) nakładają się na siebie, dając efekt synergii. Rządy stąpają po polu minowym, gdyż polityczność wyborcza nie jest seminarium akademickim, nie jest polem ważenia chłodno kalkulowanych argumentów. Szansa, że nikt nie nadepnie na minę i nie zdetonuje sąsiednich min jest niewielka. To wszystko zaś to tylko część rzeczywistości. Świat poza UE nadal istnieje i będzie dawał o sobie znać, i na ogół nie będą to znaki przyjazne. Na dodatek nie żyjemy w nirwanie i czas dany nam na rozwiązywanie pojawiających się problemów nie jest nieograniczony.
Tekst pierwotnie ukazał się na łamach The Warsaw Institute Review, wydanie nr. 13, 2/2020.
[1] Zadłużenie Włoch wynosiło w czwartym kwartale 2019 r. (tzn. przed wybuchem epidemii) 134,8% PKB, Francji 98,4% PKB, zaś Hiszpanii 95,5% PKB. General government gross debt – quarterly,Eurostat, 23/04/2020, https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/teina230/default/table?lang=en.
Wszystkie teksty (bez zdjęć) publikowane przez Fundacje Warsaw Institute mogą być rozpowszechniane pod warunkiem podania ich źródła.
Powiązane wpisy
Fundacja Warsaw Institute
